1.3　研究内容、思路与方法及贡献

1.3.1　研究内容

本书的核心目的是构建以社会成本理论为核心的居民取暖政策体制，释放正确的热价信号，使得居民取暖市场可以实现资源的优化配置，摆脱现有纵向一体化垄断特许经营供热市场的低效率以及清洁取暖财政补贴使用的低效率。本书的研究对象重点放在取暖污染物排放与重污染天气高度重合、实施集中供热的北方地区。主要研究内容包括以下几个方面：

1.居民取暖政策评估

良好的政策框架是确保城市清洁取暖政策顺利实施的重要基础。在城市清洁取暖政策改革之初，首先需要对现行的政策体制进行深入分析，识别其中不利于清洁取暖战略的部分。本书所指“政策框架”既包括清洁取暖政策，也包括决定清洁取暖工作组织与实施方式的常规集中供热政策。其中，清洁取暖政策既包括《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》等国家及试点地区出台的综合性法规及文件，也包括《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》等关于收费价格、采暖补贴、节能环保等多方面的专项法规或文件。

本书将首先按照政策评估理论，对我国目前城市清洁取暖管理的政策体系和管理手段进行评估，重点对政策框架的完整性及内容合理性进行分析，找出存在的问题和可借鉴之处。具体分析内容包括：在干系人分析方面，明确相关利益主体在清洁取暖改造工作中的具体责任、行为动机，以及主体之间的利益关联关系；在市场机制方面，对居民取暖市场的价格机制、供求机制、竞争机制作出评估，判断市场热价信息能否起到优化供需关系与资源配置的作用，是否存在可以不断提高市场效率的良性竞争；在资金机制方面，判断与清洁取暖有关资金的来源、使用、管理过程是否透明、合理、高效；在信息机制方面，评估相关成本及价格信息的获取、处理、共享过程是否有效。

2.居民取暖社会成本核算

如图1-1所示，居民集中供热过程主要包含热源、供热管网和热用户三大主体，可进一步分为热源、一级管网、热力站、二级管网及用户采暖五个环节。分散取暖中的区域锅炉只经由小区供热管网到达热用户，即使用终端热力设施进行分散取暖不再经由热力管网，直接到达热用户。本书核算居民取暖的社会成本应为与居民取暖有关的全生命周期成本，包括热源生产、管网传输、热力站换热、用户用热全过程的社会成本。成本项目不仅包含实际发生的经济成本，也包含由取暖污染物排放造成的人群健康损失。

本书将社会成本分析和人群健康损失货币化度量理论融入传统居民取暖成本分析框架中，进行城市清洁取暖政策的社会成本核算。本书将对清洁取暖方案由热源生产环节到热力供应环节再到热力消耗环节的整个过程中，社会成本核算边界内发生的全部显、隐性成本进行测算，并最终通过多种取暖方式社会成本的比较，选择满足成本最小化的作为最优方案。本书主要采用对案例城市进行调研的方式获取居民取暖社会成本信息，并以文献中二手数据收集方式作为辅助，对传统及清洁取暖方式的包含设备设施折旧、燃料成本、运维成本、人群健康损失等在内的成本项目进行调查。

对于燃料使用成本、运维成本等显性成本的评估通过对主体实际支出的会计成本进行调查的方式获取。对于财政拨付国有企业的土地等未发生交易行为，且不需要主体实际支出的隐性城市清洁取暖社会成本，则运用土地价格评估方法、拨付法、市场比较法等计量技术，将这部分隐性的机会成本货币化。对于取暖行为空气污染物排放所带来的健康损失，则基于空气污染物与人群健康终点的“剂量—反应”关系模型，使用美国国家环境保护局（U.S.EPA）开发的空气污染与健康效益评估工具（BenMAP软件）进行计算。

3.利于清洁的居民热定价机制设计

《城市供热价格管理暂行办法》指出，供热成本包括两个部分：一是燃料费、修理费、工资以及其他应当计入供热成本的直接费用；二是包括营业费用、管理费用和财务费用在内的组织和管理供热生产经营所发生的供热期间费用。理论上，城市供热价格应按照成本加成定价原则，由成本和利润构成，并适时进行调整。但实际上，大部分城市的集中供热热价几乎多年不变，在燃料和人力价格不断变化的背景下，现有的热价是不可能反映集中供热的真实成本的。

现行的热价水平具有明显的福利化性质，定价的基本原则是居民在取暖方面的支出占可支配收入的比例合适。这种福利化的低热价不利于提高社会资本进入集中供热市场的积极性，与供热市场特许经营制度的初衷相矛盾，限制了高效率、低排放的集中供热的供给，不利于集中供热市场化改革。同时，大部分的集中供热企业由城市供热管理办公室投资运营，很容易获得土地拨付、贷款优惠和转移支付，以便国有集中供热企业在低热价水平依然可以维持运营，保证基本的热量供应。最终导致了只有政府管理的国有供热企业在财政补贴的扶持下存活，长期依靠财政补贴兜底，人员冗余、管理落后、设备老化，没有降低经营成本的动力，且缺乏约束，供热质量得不到保障。未能实现供热行业政企分开的根本目标，市供热管理办公室“既当裁判员，又当运动员”的现象仍然存在。

因此，本书将制定一套基于社会成本理论的居民集中供热热定价体系，使热价能够反映居民取暖的真实成本，而且是包含人群健康损失的社会成本，从而摆脱低效率的福利化供热传统，利用市场力量扩展清洁能源取暖的应用范围，减轻财政负担，实现市场对能源和资源的优化配置，实现清洁取暖管理的效率提升。这一基于成本的热价体系还可以扭转热价与供热成本倒挂的局面，提高民间资本通过特许经营进入市场的积极性，逐渐打破国有供热企业对市场的垄断。基于社会成本理论的热价体系更能够帮助热电联产和工业余热等清洁高效的取暖方式释放成本优势，有利于大面积推广。这一基于成本考虑的热价体系也将在供热市场释放正确的价格信号，自发实现资源的优化配置，使政府不再需要通过补贴的方式弥补天然气及电力等清洁能源，改善具有成本劣势的清洁取暖方式，帮助清洁取暖摆脱对补贴的高度依赖，缓解财政压力。

4.城市清洁取暖政策框架设计

由于城市供热的公共物品属性和外部性的存在，为了避免公共利益受到侵害，需要对城市清洁取暖政策提出设计建议。本书将设计一套以社会成本理论为核心的城市清洁取暖管理政策框架，为我国的清洁取暖发展提供参考。这一政策框架首先通过供热企业经营制度改革，打破了垄断企业对供热市场成本信息的控制；并利用成本监审与成本信息公开制度，为基于社会成本理论的清洁取暖管理提供必要的信息支撑；进而通过全新热企经营制度下的热价系统性改革，取消隐性补贴，使得热价逐步接近社会成本，实现热价扭曲的纠正，为经济与环境资源的优化配置提供解决方案；最终辅助以热计量机制，推动热价改革的实施。

本书以案例城市为例，完成对各种取暖方式的健康成本与社会成本测算。并将上述基于社会成本理论的居民取暖管理理念运用到案例城市，在进行城市工业余热潜力测算、居民取暖热需求与清洁供热潜力匹配的基础上，为案例城市设计了具有针对性的城市清洁取暖方案。最终得到的以社会成本理论为核心的城市清洁取暖方案，可以带来显著的经济与减排双重收益。