二、“十四五”中期我国经济社会发展仍存在的主要问题

“十四五”规划实施以来，《纲要》的主要目标进展总体符合预期，重大目标重大举措重大工程进展顺利、成绩显著，但在发展过程中仍存在一些问题，需要引起关注。

（一）科技创新能力较弱，人才体制机制仍需进一步完善

《纲要》实施进程中，创新驱动发展在战略科技力量建设、企业创新能力建设、人才团队建设、科创成果转化机制等方面仍有诸多不足。

1.战略科技力量建设暴露出一些问题

部分地方存在科技项目过分依赖有限资源、重复建设等现象。比如，将争办实验室、创新中心作为政绩体现和促进地方经济发展的手段，争相邀请院士挂帅，实际效果不佳。科技力量仍主要集中于应用领域。对于“卡脖子”技术等战略“短板”的补齐支撑不足。吸纳人才机制建设不足。部分地区不重视本地青年人才培育，存在“挖东墙补西墙”现象。治理机制有待完善。国家实验室在科研团队遴选、经费支持方式、考核与评价等方面尚无相应的法律法规保障。自主创新能力仍然不强。特别是基础研究比较薄弱，关键核心技术受制于人的局面没有根本改变，制约着产业链供应链的安全稳定和升级发展。

2.企业创新能力仍然较弱

科技企业实力与欧美同行仍有较大差距。我国在2022年全球企业研发投入排行榜前20名中仅有3家企业，而美国有10家企业。企业创新基础研究含量较低。科技企业侧重技术的市场应用和体积庞大的系统再造行业，不侧重基础性科技研发和高精尖行业。中小企业科技创新环境仍有待改善。科技型中小企业难以获得资本投入，也较难参与国家科研项目研发，不利于产学研协同。

3.人才团队建设仍存在一定障碍

青年科学家、基础科研工作者的人才激励方式仍存在结构性问题。学者科研经费、职称评定、薪资待遇分配机制仍不利于需要长期“坐冷板凳”潜心钻研的基础性学科研究人员以及尚未出成果的青年科学家发展。对国内外优秀科研人才的吸引力仍然不够。科研环境、薪酬待遇制度不完善以及缺乏先进科研装备导致科研人才流失，国际人才吸引力不足，进而制约我国在关键领域的科研进程。“四唯”“五唯”情况在学术界依然存在。一方面，高校及科研单位缺乏量化可执行的科研人才评价标准，“破”易“立”难使得实质性的“破”难以推行；另一方面，很多地方科研单位有形资源或无形资源申报评价权重仍然依靠各种奖项及人才称号支撑。

4.科创成果转化机制仍需进一步完善

科创成果转化环境仍需要优化。科研单位发明专利产业化率为13.3%，而高校发明专利产业化率仅为3.9%，专利数量虽多但转化率较低。科技成果转化链条存在“卡点”。例如，财政资金形成的科技成果所有权如何处置尚未明确规定，国有科研院所参与成果应用转化等市场主体活动方面的独立自主权仍然不够，科技成果转化在从样机到小规模应用测试阶段仍有堵点。

（二）现代产业体系调整升级存在挑战，新型基础设施建设有难度

《纲要》实施进程中，现代化产业体系建设存在工业基础能力依然薄弱，产业链不强、不安全的问题仍较为突出，战略性新兴产业市场竞争力、经济效益、集群国际竞争力有待提升，生产性服务业与制造业融合发展的范围不够广、程度不够深、水平不够高，新型基础设施建设的某些环节和领域还不足以满足国家发展和安全保障要求等问题。

1.工业基础能力依然薄弱

基础环节存在一些关键短板。我国的关键基础材料有32%仍为空白，52%依赖进口，在高档数控机床、机器人、集成电路，以及专用设备、飞机和航空发动机、高性能医疗器械等领域与主要制造强国差距明显。支撑平台和生态亟待优化。一些领域或重要方向的设施布局仍为空白，设施体系的完整性、总体规模、技术水平等还有较大提升空间，人才、数据、资金等产业基础要素存在供给瓶颈。体制机制制约较为突出。基础领域长效支持政策不足，关键共性技术供给机制有待完善，产学研协同发展机制不畅。

2.产业链不强、不安全的问题仍较为突出

产业附加值不高，创新力、控制力不强。以价值链中低端为主的产业格局尚未得到根本性改变，在不少重要的高附加值产品上尚未取得系统性重大突破，隐形冠军企业数量与美日德等制造强国相比仍有较大差距。不少产业面临“卡脖子”风险。产业链供应链尚存在部分领域核心基础零部件、关键技术和设备、关键基础材料严重依赖进口，质量技术基础不扎实、共性技术创新体系缺失等问题。

3.战略性新兴产业市场竞争力、经济效益、集群国际竞争力有待提升

行业企业间发展不平衡，协同融合创新效率不高，市场竞争力有待提升。重点行业、龙头企业对产业链创新链的引领带动作用不足，缺乏对关联行业、产业链上下游的整合协调能力，生态链条不够完整顺畅。中小企业融合转型面临“转型是找死，不转是等死”的困境。新模式新业态应用潜能未真正发挥，经济效益未能充分释放。我国制造业还存在“信息孤岛”相互割裂、数据无法开放共享、精准决策能力不足、个性化服务相对欠缺等问题。产业集群的国际竞争力有待提升。培育建设中的集群仍以加工制造等价值链低端环节为主，产业进入壁垒不高，价值链高端环节和高素质劳动力缺乏等问题仍然比较明显。同时，知识产权保护和竞争应对能力不足，特别是国际专利布局不完善等问题日趋严重，导致创新研发等价值链高端环节相对不足。

4.生产性服务业与制造业融合发展的范围不够广、程度不够深、水平不够高

从范围角度看，尽管我国一些行业龙头、骨干企业在融合发展上初见成效，但量大面广的中小企业鲜有突破，装备制造、家电等行业的融合发展起步较早，其他行业则相对滞后。从程度角度看，一些企业虽然已经开展设计、采购、建造、系统集成等总承包业务，但提供优质、高效整体解决方案的能力还不强，存在核心技术缺乏、品牌影响力弱、服务增值带来的营业收入占比不高等问题。从水平角度看，一些领域的融合发展主要是沿袭或模仿发达国家、跨国企业的既有模式，创新性和灵活性不够，难以适应新的客户需求和市场形势变化。

5.新型基础设施建设的某些环节和领域还不足以满足国家发展和安全保障要求

技术水平存在一定差距。我国在新型基础设施领域的全球原创性技术仍然较少，高端芯片、操作系统、基础软件、数据库管理系统等核心技术主要依赖进口。重建设轻运营。一些新型基础设施虽然建起来了却没有大规模应用场景，基础设施建设与现实应用存在一定脱节。区域发展不平衡。经济发达地区尤其是城市与经济发展水平相对落后地区之间的新型基础设施发展不平衡，前者建设速度快，后者建设速度慢，影响了新型基础设施整体网络效益的发挥。传统基础设施数字化改造速度偏慢，其投入、相关专用性技术研发投入相对不足。新型基础设施建设存在制度障碍。现有的新型基础设施法律、政策和技术标准体系缺少明确的规定和规范，造成建设过程中存在不少堵点。

（三）国内大循环支撑能力不足，外循环发展动力减弱

《纲要》实施进程中，新发展格局建设中存在国内大循环供给约束堵点仍在、外循环发展动力减弱、内需潜力未完全释放等问题。

1.国内大循环支撑能力不足，供给约束堵点仍在

供给体系仍不适应需求结构变化。我国制造业产业结构不平衡、高级化程度不够，低端无效供给过剩与高端有效供给不足并存，难以适应消费需求提档升级的要求。要素市场不少体制性弊端有待克服，包括市场分割和隐性障碍仍时有出现、生产要素价格扭曲现象依旧存在、要素内外循环水平有待提高、要素垄断行为依然多发、要素市场治理效能亟待提高等。流通体系现代化程度不高，表现在物流体系标准化程度不高、物流网络分布不均衡、农村地区物流基础设施建设滞后、国际化流通企业缺乏、流通领域融资难融资贵等方面。

2.外部环境日趋严峻复杂，外循环发展动力减弱

全球经济增速放缓，出口增速减缓。由于通胀高企、发达经济体激进收紧货币政策，以及不确定性增加，全球经济复苏步伐放缓，出口对经济的拉动作用减弱。外资企业加速落实“中国+1”战略[4]，对我国吸引外资造成负面影响。美国对华“脱钩断链”和新冠疫情冲击全球产业，加速推动外资企业落实“中国+1”战略。同时，部分国内配套供应商面临在海外建立“备份”的要求，加剧了供应链整体外移风险。外贸发展环境仍有待优化，存在内外贸规则和制度体系衔接不畅、市场渠道缺乏、人才不足、知识产权纠纷、转型成本较高等问题。市场化、法治化、国际化一流营商环境建设仍需加力。服务领域对外开放步伐相对缓慢，外资企业在自贸试验区面临“准入不准营”的困局，金融开放措施落地不够，人才等要素跨境流动便利度有待提升，保持国际循环畅通面临挑战。

3.内需潜力未完全释放，对双循环拉动作用有限

总需求不足仍是当前经济运行面临的突出矛盾。一方面，扩大消费面临不少制约因素。我国经济增速放缓，就业市场不景气和收入不稳定性增加，导致居民边际消费倾向下降、消费意愿不足，加之社会保障体系不完善，居民抗风险能力不足，使得居民普遍倾向节俭，不敢轻易消费。此外，县乡消费市场建设相对滞后，大型城市消费增长动能不足也制约消费的扩大。另一方面，投资增长后劲不足。房地产已进入下行周期，基建投资回报率持续下行，两大领域投资增长动能不足，而在事关经济社会高质量发展的关键领域投资仍显不足。

（四）数字中国建设任重道远，数字化发展要素保障不足

《纲要》实施进程中，数字中国建设在数字经济、数字社会、数字政府和数字生态领域仍有诸多挑战。

1.数字经济发展仍存在诸多问题

数字经济发展规模与欧美等发达国家仍有一定差距。当前，我国数字经济规模约为7.1万亿美元，占GDP的比重刚达到40%，远低于欧美等发达国家水平。关键领域创新能力仍然存在不足。2021年，我国信息技术领域PCT国际发明专利申请量仅为1.2万件，仅占全球的20.4%，创新质量有待提高。数字产业发展不均衡。数字企业主要集中在一、二线大城市，数字产业结构仍面临“重硬件建设、轻软件升级”“重产业应用、轻研发创新”。产业数字化转型仍需走深走实。2021年，我国数字经济对第一、第二、第三产业的渗透率分别为10%、22%、43%，距离发达国家水平仍有20%左右的较大差距。

2.数字社会建设还存在不小差距

全民数字素养和技能有待提升。截至2022年12月，我国仅有40.7%的网民初步掌握数字化初级技能，非网民规模仍高达3.44亿人，尤其在农村地区和老年群体中“数字鸿沟”现象依然存在。城乡区域发展不均衡制约数字中国公平效率。区域互联网普及率仍然差距较大，截至2022年12月，城镇互联网普及率达83.1%，农村地区仅为61.9%，东部地区千兆及以上固定互联网宽带接入用户数远高于中西部。

3.数字政府建设仍存在一些突出短板

顶层设计不足，体制机制不够健全。部分政务部门未明确政务数据统筹管理机构，未建立有效的运行管理机制；基层仍存在数据重复采集、多次录入和系统连通不畅等问题，影响政务数据统筹管理和高效共享。供需对接不够充分，标准规范体系不健全。政务数据跨部门、跨层级、跨地区融合仍存在壁垒，部分地方和部门对标准规范实施推广、应用绩效评估等重视不足，一些标准规范形同虚设。支撑应用水平亟待提升，数据返还难，掣肘仍在。政务云平台建设与管理不协同，政务云资源使用率不高，缺乏一体化运营机制；“数据返还难”制约了地方经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、生态环保等领域的数字化创新应用。网络安全保障体系还有不少突出短板。安全泄露、违规使用等问题时有发生，政务数据质量问题较为突出，数据完整性、准确性、时效性亟待提升。

4.数字生态发展环境仍面临诸多挑战

数据基础制度和要素市场探索处于起步阶段，权利归属难以界定，估值定价缺乏依据，流通规则尚不完善，流通技术仍未成熟，产权制度及市场流通等难题仍有待破解。数字人才缺口亟待填补。当前，我国数字人才缺口为2500万～3000万人，且缺口仍在持续放大。同时，数字技能类人才评价体系、数字职业标准和评价规范、数字领域职业技能等级与专业技术职称衔接、数字人才跨领域跨部门跨区域一体化配置等体制机制仍有待完善。就业冲击问题引发警惕。世界经济论坛2023年5月发布的数据显示，未来几年，因人工智能（Artificial Intelligence，AI）和经济增长放缓等因素，全球就业形势将受到严重冲击，未来5年全球将减少1400万个工作岗位，相当于全球就业岗位净减少2%。

（五）市场主体生存发展面临的困难和挑战增多，重点领域改革还有不少硬骨头

《纲要》实施进程中，社会主义市场经济体制建设存在市场主体生存发展面临的困难和挑战增多、市场体系建设仍存在一些短板、相关的财税金融体制已经不能够满足经济和社会发展的需求、政府职能与经济社会发展需要和人民群众的期待相比仍有不小差距等问题。

1.我国市场主体生存发展面临的困难和挑战增多

国企改革仍需补短板、强弱项，国有经济布局结构需进一步优化调整，国有企业产权不清晰，部分企业前置事项清单在不同层级、不同类型企业的精准性有待提升，国有企业存在内部经营机制问题，部分国有企业回报水平相对低下、企业创新能力不强等问题仍在。支持民营经济的政策措施落实仍不完全到位，体制机制改革、监管执法还存在一些短期波动。民营企业在要素获取、市场准入、产权保护、公平竞争等方面仍面临诸多制约。

2.市场体系建设仍存在一些短板

高标准市场体系还不健全，行业壁垒、地方保护和区域分割、低水平恶性竞争仍不同程度存在。市场体系基础制度有待进一步完善。产权和知识产权保护力度有待增强，市场主体所需的准入、竞争、退出、监管等基础制度有待完善，市场竞争需进一步公平有序，社会信用法律法规和标准体系需健全完善。要素市场发展相对滞后。有关数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等领域的制度规则有待健全，要素流动体制机制障碍亟待消除。市场环境和质量需进一步优化。行业壁垒、地方保护和区域分割、低水平恶性竞争仍不同程度存在。监管效能仍需进一步提升。社会信用体系建设中还存在诸多操作层面具体制度缺失的问题。

3.相关的财税金融体制已经不能够满足经济和社会发展的需求

现代财政制度还存在一些问题。我国财政收支矛盾依然突出，财政收入增长的同时，重点支出刚性增加、民生短板保障需要继续加强。当前，预算绩效管理理念不够深入，预算体制透明度需进一步提高。权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系有待进一步健全，政府间财政关系不顺畅导致转移支付结构不合理。现行税收制度与构建高水平的有效市场和高水平的有为政府目标相比，还存在一些不足。我国金融业仍然面临一些不确定性、不稳定性因素。房地产风险、地方债风险、市场异常波动风险、外部冲击等都不容忽视，我国部分中小金融机构风险仍值得关注。资本市场基础制度和功能尚不完善。

4.政府职能与经济社会发展需要和人民群众的期待相比仍有不小差距

经济治理效能仍需加强。宏观经济治理的精准性、系统性、开放性需不断提升。营商环境与市场主体期待还有差距，市场化、法治化、国际化一流营商环境建设仍需加力。监管能力现代化水平有待进一步提升。现阶段还存在监管机制有待进一步完善、配套制度尚不健全、监管能力有短板等情况。

（六）耕地保护和质量建设仍面临压力，农业农村建设还有很大改善空间

《纲要》实施进程中，乡村全面振兴存在耕地保护和质量建设仍面临压力、农业科技装备水平仍然相对滞后、农村一二三产业有机融合度仍然较低、农村人居环境条件和公共服务设施建设还有很大改善空间、城乡发展不平衡不充分问题依然存在等问题。

1.耕地保护和质量建设仍面临压力

耕地保护压力日益加大，耕地和永久基本农田“非农化”“非粮化”问题仍然突出。高标准农田建设仍需进一步强化机制保障，需要进一步明确永久基本农田改造建设工作方案。农田灌溉水利设施建设仍有明显薄弱环节，我国40%的大型灌区、50%～60%的中小型灌区、50%的小型农田水利工程设施配套不到位，农田水利工程建设和管理存在“责权利不明，建管用脱离”现象。

2.农业科技装备水平仍然相对滞后

现代种业发展仍存在一些短板弱项和隐患，实现种质资源应保尽保压力较大，种业原始创新能力不足问题依然存在。现代农机装备制造能力和水平仍有待提升，典型丘陵山区县农作物综合机械化率低于50%，大型大马力智能农机和丘陵山区小型适用农机“一大一小”两个方面短板明显，许多产业关键环节“无机可用”“无好机用”问题突出。

3.农村一二三产业有机融合度仍然较低

农村三产融合发展总体层次仍然较低，农业仍处于为其他产业提供要素和产品阶段，产业间互动融合程度较低，产业链条延伸不足，产品转化能力不足、附加值低。人才、技术等关键要素供给仍然缺乏，农业科技创新成果转化不足。新型农业经营主体发展迟缓，总体实力还不是很强。同时，经营主体间的利益联系仍然较为松散，合作形式也比较单一。

4.农村人居环境条件、公共服务设施建设还有很大改善空间

有超过1/3的自然村（组）不通硬化路，约1/5的行政村不通快递，约15%的农户没用上自来水，超过四成农户没用上互联网，农村厕所、垃圾污水处理、村容村貌等人居环境条件还需持续改善。

5.城乡发展不平衡不充分问题依然存在

县城承载力仍有待提升，在基础教育、公共卫生、市政设施、人居环境和产业配套等方面仍存在不少短板弱项，与地级及以上城市城区相比存在很大差距。城乡之间要素流动仍存在体制机制障碍。土地、人才、资金等要素仍然更多地呈现向城市“单向”流动的态势，城乡发展不平衡、乡村内在潜力难以充分发挥仍是现实问题。

（七）城乡融合发展面临诸多障碍，宜居城市建设水平总体不高

《纲要》实施进程中，实施新型城镇化战略存在农业转移人口市民化进程滞后、城镇化空间布局有短板、宜居城市建设水平总体不高等问题。

1.农业转移人口市民化进程滞后

农民工融入城市能力待加强，就业难度大。农民工大多从事技术要求较低的工作，时有发生同工不同酬现象。劳动密集型产业正加快推进机械化、智能化升级，科技的发展对于简单重复的劳动实现快速替代。居住证制度落实层面尚有差距，城镇基本公共服务尚未覆盖全部常住人口。农业转移人口在就业安居、子女教育、医疗卫生、社会保障等方面难以享受与城镇居民同等的待遇和权利。县域农业转移人口市民化成本分担机制不健全。农业转移人口市民化成本分担主体不清、支出责任不明等现象依然存在。县域人口市民化带来的公共支出负担压力较大。

2.城镇化空间布局有短板

各地城镇化发展水平不均衡，城镇化率呈东高西低态势。城镇化率高的城市主要分布在东部沿海地区，中西部地区城镇化进程慢。一些城市规模偏大，城市空间分布和规模结构不合理问题较突出。城市单体规模摊大饼式扩张，造成城市空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配，加剧城市拥挤的同时会进一步加大城乡差距，不利于新型城镇化高质量发展。县域城镇化水平和质量不高。县城建设面临公共设施短板弱项较多、发展用地需求难满足、建设资金供给不足、项目谋划设计不足等问题。

3.宜居城市建设水平总体不高

老旧城区更新改造难度较大。老旧城区在发展和更新改造过程中，面临施工扰民、文物保护、产业功能布局不合理、房屋危旧程度高、需与其他城区协调一致等问题。超大特大城市“城市病”突出，城市治理难题待破解。随着城市人口规模越来越大，生态环境恶化、城市空间布局不合理、职住分离率高、公共交通拥堵、资源短缺、公共服务不完善、城市居民老龄化严重等问题越来越突出，城市管理难度大，面临重大公共突发事件时城市的应对能力不强。住房租赁市场有待进一步完善。各地对租赁的供给及管理不规范，政策执行效果有待提高。租赁权益，特别是在子女教育、社区认同感等方面，与买房相比差距较大。长租公寓在资本运作上的乱象不止。

（八）区域发展依然存在不平衡不协调的问题，海洋经济高质量发展程度不高

《纲要》实施进程中，区域协调发展存在国土空间开发保护面临堵点、区域重大战略引领带动作用有待加强、四大板块发展不协调因素依然存在、海洋经济高质量发展仍面临诸多挑战等问题。

1.国土空间开发保护面临堵点

一些地方难以把握好开发与保护的平衡度，都市圈、城市群快速发展或对周边城市形成“虹吸效应”，部分中小城市资源禀赋贫乏、产业结构单一、产业基础薄弱，仍有扩容提质的空间。重要功能性区域的安全保障任务日益艰巨，新型工业化、城镇化深入推进，使耕地面积面临挤压挑战，水土流失、面源污染、土壤有机质减少和生态环境破坏等问题更为突出。

2.区域重大战略引领带动作用有待加强

京津冀产业辐射带动能力不足，全产业链协同发展过程中缺乏优势主导产业，产业链协作关系完整性不足，未能发挥优势产业的对外辐射带动作用。长江经济带产业结构“偏重”“偏化”，产业发展模式及岸线资源利用比较粗放；港口利用率较低，沿江综合交通体系有待完善，部分地区的产业布局与资源配置发生错位且存在同质化现象。粤港澳大湾区城市间的互动协同力不强，港澳对珠三角的经济带动作用和产业升级引领作用减弱，三地互补合作有所减少。长三角地区间产业协同分工特色不明晰，各地发展的重点相似度非常高。同质化布局可能导致低水平重复和产能过剩，无法形成整体的产业竞争力和效率。长江、黄河流域生态保护形势严峻。

3.四大板块发展不协调因素依然存在

南北区域发展差距依然很大，偏重工业生产的北方经济份额不断收缩，而偏重服务业的南方经济份额快速增加。区域间的基础设施共建共享水平有待提升。尤其是在城市内部的市区与郊区县之间、地级市之间更是如此，互联互通的水平很低且基础设施运营网络往往互不相容和各自独立。区域基本公共服务均等化难度较大，基本公共服务一体化遇到诸多体制障碍，很难实现“跨省通办”或“漫游享受”，这就给人口自由流动带来很大的障碍。

4.海洋经济高质量发展仍面临诸多挑战

海洋工程建筑业、海洋船舶业、海洋化工业等新兴海洋产业规模体量小、占比低，海水淡化等海洋关键技术创新不足，核心研发设计能力不强，我国海水淡化总产能达186万吨/日，但由于缺少相应的政策支持，产能利用不到一半，闲置现象突出。海洋生态治理成效不稳固，局部海域生态环境问题仍然比较突出，陆海统筹的生态环境治理体系和治理能力建设仍然需要加强，社会资本参与海洋生态修复机制尚未有效形成，海洋专业人才依然短缺。

（九）传统文化保护力度不够，现代文化产业体系建设仍存诸多短板

《纲要》实施进程中，推进社会主义文化强国建设存在传统文化保护和传承领域仍然短板突出、公共文化服务均等化程度依然较低、现代文化产业体系建设仍存在诸多短板等问题。

1.传统文化保护和传承领域仍存短板

国家考古遗址公园尚未构成完整体系，传统文化传承保护工作仍需加码。目前的55家国家考古遗址公园与我国源远流长的历史和丰富的文化遗产数量相比，还不足以构成完整体系，很多类型还存在缺项或稍显单薄。重要古籍散佚海外，保护工作仍需跟进。比如，《永乐大典》散佚严重，仅存400余册，不足4%，包括嘉靖副本、仿抄本、传抄本和照片，其中嘉靖副本411册。《永乐大典》高清影像数据库显示，中国地区现存261册，仍有198册散佚海外，仍需进一步跟进回归和再造工作。不文明事件仍时有发生，公民文明素质仍需提升。不文明旅游、不文明停车、天价彩礼、婚丧大操大办等事件仍经常登上热点新闻，引发公众广泛关注。网络文明乱象仍然存在。从目前状况看，网络水军仍然存在且猖獗，涉及操纵信息、刷量控评、恶意营销等活动。

2.公共文化服务均等化程度依然较低

区域、城乡、群体间的公共文化服务水平差距依然明显。比如，广西等中西部省份公共文化基础设施建设、经费保障、人才队伍和服务水平等方面尚未达到全国平均水平。农村公共文化服务总量供给增加，但与城市相比仍有差距。不同地区、不同收入群体间的公共文化服务差距较大。公共文化服务数字化整体水平仍相对较低。受资源和技术的影响，东部发达地区数字化公共服务发展较好，中西部欠发达地区则相对薄弱，上述地区数字化基础设施、人才等领域均存在较大短板，直接影响了公共文化服务数字化整体水平。我国文化软实力仍有待进一步提升。近年来，我国“文化走出去”取得有目共睹的成绩，但也暴露出一些问题，如价值观差异带来的文化冲突愈加明显、辐射范围广的自主国家传播渠道有待拓宽等。当前，我国国际话语权与综合国力还不相匹配，维护国家文化安全和提升中华文化影响力的任务更加艰巨，建构富有中华文化底蕴的中国话语权、提升文化软实力势在必行。

3.现代文化产业体系建设仍存诸多短板

我国文化发展同经济、社会发展和人民日益增长的精神文化需求还不完全适应。突出表现在文化创新创造能力还不够强，优秀文化产品和服务还不够多，一些文化作品不能够正确引领社会思想，一味借鉴西方文化和西方套路的作品较多。文化资源尚未充分利用，文化体制改革过程中仍存在痛点。文化资源的开发与利用还很不够，许多文化资源还处于闲置状态，文化事业对社会的积极促进作用还很有限，文化管理还不能适应经济社会发展。文旅项目服务能力尚需提升，出境游供应链仍需时间恢复。一些旅游项目的承载能力和服务接待能力不高，面对集中释放的出游需求难以保障游客体验。随着出境团队游重启，机票、签证、目的地接待公司等出境游供应链仍待恢复。文旅市场乱象抬头，亟须加强治理。当前，“不合理低价游”、导游辱骂游客、强迫购物等现象有所抬头，严重干扰正常市场秩序。

（十）生态环境保护任务依然艰巨，绿色低碳发展道阻且长

《纲要》实施进程中，推动绿色发展仍面临生态环境持续改善的难度明显加大、生态保护压力依然较大、绿色低碳发展道路依然漫长且任务艰巨等问题。

1.生态环境持续改善的难度明显加大

我国草原生态系统整体仍较脆弱，中度和重度退化面积占比仍然较高，部分河道、湿地、湖泊生态功能降低或丧失，部分流域水生态系统仍较脆弱，噪声扰民时有发生，我国生态系统质量功能问题突出。与此同时，生态补偿机制仍有制度框架不完善、执行不到位等多个痛点难点亟待解决。

2.生态保护压力依然较大

生态环境稳中向好的基础还不稳固。污染物和碳排放总量仍居高位，全国还有近1/3的城市空气质量不达标，水生态失衡问题较为严重，部分地区土壤污染持续累积，农村生活污水无序排放问题突出。生态环境保护结构性压力依然较大。我国还处于工业化、城镇化深入发展阶段，产业结构调整和能源转型发展任重道远，统筹发展与保护的难度不断加大，优化调整产业布局结构、构建新发展格局任重而道远。我国环境基础设施提级扩能迫在眉睫。我国进入高质量发展阶段，更注重内涵提升式转变，不少地区环境基础设施缺口较大，如污水收集管网覆盖不足，部分基础设施超期服役，垃圾处理设施缺乏，一些地方黑臭水体治理还存在覆盖范围不全、措施不够精准有效、长效机制不完善等问题，蓝绿生态空间有限，等等。面向2035年美丽中国建设目标，对照减污降碳协同增效、深入打好污染防治攻坚战的要求，我国环境治理体系建设仍然任重道远。

3.绿色低碳发展道路依然漫长且任务艰巨

我国资源节约集约利用水平还有巨大提升空间。我国人均资源量少、后备资源不足的国情没有改变，无论是土地、矿产，还是海洋资源，都难以承载高消耗、粗放型的发展，节约集约利用水平还有巨大提升空间。我国能源产出率与发达国家相比仍存在明显差距。与其他国家相比，我国经济增长的能源投入代价仍明显偏高。同时，我国地区之间能源产出率差距较大，最发达省份与最不发达省份之间相差8倍以上。未来一段时期，我国产业结构偏重、能源结构偏煤、资源利用效率不高的状况实现根本改变还需要一个过程，能源消费总量仍将保持刚性增长，煤炭在能源保供中还需发挥兜底作用，污染物和二氧化碳减排任重道远。我国在迈向中等发达国家水平的过程中，人均GDP的提高仍将不可避免地带来能源的消耗和排放。叠加我国能源消费的人均水平与发达国家相比有差距等因素，我国能源消费在今后一个比较长的时期内，还将保持刚性的增长，节能降耗面临新的考验。

（十一）建设更高水平开放型经济新体制仍有不足，“一带一路”持续高质量发展有待提高

《纲要》实施进程中，高水平对外开放存在建设更高水平开放型经济新体制仍有不足，“一带一路”持续高质量发展仍有不足，参与全球治理的深度、广度不够等问题。

1.建设更高水平开放型经济新体制仍有不足

制度型开放程度不足。以《中华人民共和国外商投资法》为基础的法律和配套制度还不完善，自由贸易试验区的制度开放探索仍需深入，我国产品标准体系水平尚显不足。中、西部地区开放程度不足。由于历史、区位、政策等多种因素存在，我国中、西部地区的开放水平较低。商务部数据显示，2022年，我国中、西部地区实际使用外资金额分别为137.8亿美元、109亿美元，全国占比分别为7.3%、5.8%，远低于东部地区86.9%的占比。金融体系风险上升，对金融业扩大开放形成阻碍。近期，金融系统性风险上升的问题较为普遍，防范系统性金融风险爆发成为我国政府面临的重要挑战之一，而金融系统的相对稳定是扩大金融业对外开放的关键一环。粮食、资源、供应链安全保障能力不足。当前粮食、能源对外依存度过高，资源掌控能力、大宗商品市场定价权、大宗商品运输能力均有所不足。人民币国际化程度仍显不足。人民币在全球支付占比较低，价值波动较大。

2.“一带一路”持续高质量发展仍有不足

促进产能合作的体制机制和支持服务体系不健全。长期以来，我国对企业进行海外投资采取比较谨慎的态度，行政审批程序过于复杂，缺乏效率和透明度，在投资审批、外汇管理等方面存在诸多制约。与国外制度环境和技术标准不兼容，主要是因为欧美工业技术标准大行其道，特别是在电力、石油炼化、交通运输及其他基础设施建设领域，我国企业提供的优质产品和服务难以进入市场。信息服务平台等服务体系欠缺。“一带一路”建设涉及的国家政府、行业组织、企业等项目参与方众多，各种资源未能有效整合。企业国际化能力不足成为重要短板。跨国产能合作涉及各国法律、汇率、财会制度等各种复杂因素，这对企业的人才队伍建设提出更高要求。

3.参与全球治理的深度、广度不够

参与时间滞后。中国于1971年恢复联合国合法席位，1991年加入亚太经合组织，2001年加入世贸组织，加入重要国际组织的时间远晚于欧美经济体。参与数量有限。中国背景的国际性社会组织数量过少，联合国社会和经济事务部数据库统计数据显示，截至2022年底，有6155家社会组织具有咨商地位，其中中国背景的有86家，占比仅为1.40%。参与程度不深，话语权有限。长期以来，中国在既定的治理体系框架内是“被动参与者”，缺少规则制定权和议程决定权。

（十二）教育医疗服务还有较大提升空间，“一老一小”保障制度仍有完善空间

《纲要》实施进程中，提升国民素质和人的全面发展存在优质教育资源依然“供不应求”、公共卫生体系短板明显、“一老一小”保障制度仍有完善空间等问题。

1.优质教育资源依然“供不应求”

义务教育仍有提质增效空间。“双减”实施一年多来，学校教学质量与效能提升有限且不均衡，学校课后服务基本满足需要，但实施效果不够明显，“应教尽教”在农村及大范围基础薄弱学校尚未达到要求，“学足学好”难以得到学生和家长的认可。我国职业技能人才供给尚不能满足需求。技能人才总量仍然不足，特别是结构不优、素质不高问题比较突出，技能劳动者仅占就业人口总量的26%左右，高技能人才仅占技能人才总量的30%左右，与德国、日本等制造强国相比，仍有较大差距。高校原始创新潜能尚未得到充分释放。我国高校已经聚集了一批科学研究领军人物，但在数量和质量上与国外一流大学相比仍有较大差距，尤其是世界级领军人物匮乏；基础科学研究短板依然突出，数学、物理、化学等基础学科仍是薄弱环节；高校科技成果转化的服务平台尚不健全。教育发展不平衡不充分问题仍然存在。中西部高校占全国高校总数的半数以上，从办学经费投入上看，全国普通高校生均教育事业费支出为2.1万元，其中东部地区2.3万元，中西部地区1.6万元。从科技创新能力看，在校均专利出售金额方面，东部地区高校是中西部地区的约3倍；在校均技术转让实际收入方面，东部地区高校是中西部地区的约4倍。

2.公共卫生体系短板明显

医防融合不够紧密。优质、高效的整合型卫生服务体系需要同时承担预防和治疗两项最为重要且相辅相成的职能。然而长期以来我国的卫生体系一直存在重医疗轻预防、重硬件投入轻人才保障等现象。医疗质量管理有待优化。医院部分科室对医疗质量制度落实不到位，导致质量缺陷重复出现。部分管理者管理方法简单，只重视对考评指标终末质量的检查评估，忽略对医疗质量的全程监控。“互联网+”医疗体系仍需健全。各地之间互联网购药医保支付未完全打通，对于老年人、身体不便者、慢病患者等重点特殊人群，购药时效性和药品安全性难以保障，且对药品种类仍有一些特定限制。互联网药品监管难度大，易出现处方真假难辨、药品质量不合格、骗保等一系列问题。

3.“一老一小”保障制度仍有完善空间

在老龄化加剧及失能老人增多的背景下，我国老年人长期护理问题日益突出。根据全国老龄委公布的数据，2020年，我国60岁以上失能老人超过4200万人，约占老年人总数的16.6%。《中国养老服务蓝皮书（2012—2021）》预计，到2030年我国失能老人总数还将大幅上升。我国护理市场尚不成熟，社会养老保障体系、老年人护理医疗、资金储备等方面尚未做好应对。生育支持体系有待健全。现有职工生育保险制度难以有效保障女性生育经济和职业发展损失，婴幼儿照护服务投入难以有效解决“没人带”的难题，辅助生殖技术服务保障难以有效解决“生不出”的难题，这些都是生育体系政策亟待完善的地方。

（十三）民生领域发展不平衡不充分情况依然存在，稳就业面临较大挑战

《纲要》实施进程中，增进民生福祉存在城乡、区域、群体之间基本公共服务差异问题突出，稳就业工作面临总量压力、结构性矛盾、重点群体就业难的挑战，居民收入增速呈现放缓迹象、中等收入群体抗风险能力减弱，距离建成多层次社会保障体系还有差距，对弱势群体的保障和关爱工作还存在短板弱项，基层治理效能尚未充分释放等问题。

1.城乡、区域、群体之间基本公共服务差异问题依然不可忽略

公共服务供给不平衡不充分问题仍然突出，公共服务供给不足和资源部分错配并存，资源配置机制不完全适应人口分布、流动趋势和社会结构变化。区域间、城乡间的基本公共服务水平差距仍然较大，乡村基本公共服务依然薄弱。例如，2021年，城市每千人口执业（助理）医师数是乡村的2.1倍，城市每千人注册护士是乡村的2.6倍。再如，中西部地区基本公共服务能力相对不足，在教育经费投入、学校标准化建设、教师队伍专业化水平等方面均相对不足。非基本公共服务供给不足特别是优质公共服务总体短缺，养老、育幼等普惠性公共服务供需矛盾比较突出，工薪劳动者享受到的基本公共服务大大优于其他社会成员。

2.总量压力、结构性矛盾、重点群体就业难依然是稳就业工作面临的挑战

就业总量压力和结构性问题仍不容忽视。“十四五”期间16～59岁劳动年龄人口仍将保持在8.5亿人以上，超过欧洲人口的总和。劳动力供给和需求存在错位，招工难与就业难并存的结构性就业矛盾成为就业领域的主要矛盾。青年、农民工等重点群体就业压力较大，16～24岁青年人口将达到1.4亿人左右，其中每年高校毕业生总量超过千万，青年失业率仍处在高位。

3.居民收入增速呈现放缓迹象，中等收入群体抗风险能力减弱

2022年，居民可支配收入实际增速2.9%，低于GDP增速0.1个百分点，居民收入增速连续5年低于经济增速；中等收入群体是居民负债增加的主要群体，住房、教育、医疗等刚性支出在中等收入群体负债结构中占比日益剧增，抗风险能力减弱。

4.距离建成多层次社会保障体系还有差距

多层次、多支柱养老保险发展缓慢。第一支柱是基本养老保险且“一支独大”，覆盖范围超过10亿人，但支付压力逐渐增大。第二、第三支柱养老保险发展缓慢。截至2020年，企业年金只覆盖了2700多万人，企业覆盖率不到0.5%，职工覆盖率不到10%，在三支柱中占比31.4%。第三支柱税延型商业养老保险试点还刚刚起步，保费收入只有4亿元，相比美国第三支柱资产10万亿美元还存在差距。农民工和灵活就业人员等弱势群体的“应保尽保”有待加强。受户籍地、身份限制，以上弱势群体的可选参保项目少、保障不全，还面临转移接续困难、一人存在多个社保关系等难题，不利于其参保缴费，增加了农民工和灵活就业人员的经济负担。

5.对弱势群体的保障和关爱工作还存在短板弱项

女性就业环境和权益保障有待优化。求职招聘中的性别歧视时有发生，就业歧视由显性转向隐性。社会托幼设施严重缺乏，社会化养老服务供给不足、费用高，很多女性因育幼和养老被迫退出职场。新业态女性从业者、超龄女性劳动者职业伤害保障不足。儿童事业发展仍然不平衡不充分。2021年，农村婴儿死亡率是城市的1.8倍，西部地区是东部地区的2.2倍；农村5岁以下儿童死亡率是城市的2.1倍，西部地区是东部地区的2.2倍。同时，我国儿童保健服务网络特别是基层儿童保健服务网络有待加强。残疾人数量众多、特性突出，仍需要社会特别关照。截至2022年，我国各类残疾人总数已达8500万人，盲人数量约为830万人，每年新增盲人数量已经达到40万人以上。同时，残疾人公共服务总量不足、分布不均衡、质量效益不高，残疾人就学就医、康复照护、无障碍等多样化需求没有得到满足。

6.基层治理效能尚未充分释放

基层治理的统筹协调有待加强。基层治理涉及领域广、参与部门多，中央层面没有建立健全基层治理领导协调机制，相关部门政策、资源统筹协调不到位。基层治理法治保障尚不健全。部分地方的乡镇（街道）、村（社区）组织在基层治理中的职责权限划分不清，有的部门随意向基层摊派任务，管理权下沉异化为转嫁责任。基层信息化技术应用滞后。基层信息系统建设多层多样，但统合规划尚有不足，功能交叉、重复建设、标准不一问题突出，“数据烟囱”“信息孤岛”导致数据不共享、难交换、不归集。有些智慧社区应用场景脱离基层和群众实际需要，存在“基层不想用、群众不愿用”的问题。

（十四）非传统安全体系仍需完善，国家经济安全保障需求加大

《纲要》实施进程中，统筹发展和安全存在非传统安全体系仍需完善、部分重点领域风险隐患仍然较多等问题。

1.非传统安全体系仍需完善

我国在文化安全、科技安全、能源安全、粮食安全、环境安全等常见的非传统安全领域，极地、深海、太空、海外利益保护，以及人工智能等新型国家安全领域均需要进一步加强立法。而且，现有的非传统安全法律体系存在效力低、内容少、约束力低的问题。

2.部分重点领域风险隐患仍然较多

粮食安全保障能力仍然不足。部分地区耕地存在“非农化”“非粮化”问题，高标准农田建设仍有不足，农业科技水平，特别是种业科技水平仍然不强，部分作物种子仍需大量进口，大豆等部分作物严重依赖进口，种业研发在科研设备上也面临“卡脖子”问题。能源安全风险依然存在。我国能源外采率仍然较高，能源进口通道集中度高，风险评估与安全保障力度不足，替代能源发展不足。金融安全仍面临着多重挑战。防范跨境金融风险传播的能力不足、认识不够、储备有限，防范新型金融风险的能力不足，金融领域数据安全、隐私保护、跨境治理等方面的建设仍需完善，兼顾安全和发展。房地产风险、金融风险、地方债务风险深度关联。

（十五）重大工程项目推进中面临的困难和问题

《纲要》实施进程中，由于地方政府出资能力下降、民间资本参与重点建设任务存在难点堵点、部分项目前期工作不扎实、部分领域项目面临供应链断裂风险等，部分重大工程项目建设进度一定程度上受到影响。

1.地方政府出资能力下降，地方融资平台融资能力受限

当前地方财政压力加大，或威胁到重大工程项目的资金保障。受新冠疫情冲击、大规模留抵退税等因素影响，财政收支矛盾加剧，2022年近九成省份财政平衡率较2021年回落。此外，由于房地产市场较为低迷，土地市场遇冷，政府性基金收入出现大幅下降。财政部数据显示，2023年1—11月，地方政府性基金预算本级收入48179亿元，同比下降14.4%，其中，国有土地使用权出让收入42031亿元，同比下降17.9%。由于2023年地方财政收入增幅下滑较多，各地普遍反映财政收支矛盾突出，落实配套资金困难。有些公共投资项目安排中地方配套资金比例过大，超出了地方财政的承受能力。农村基础设施建设基本靠国家补助及地方财政资金，随着小城镇、农村各项事业的快速发展，建设资金短缺压力日益加大。

2.民间资本参与重点建设任务存在难点堵点

国家重大工程和补短板项目参与难度较高。这些项目普遍具有较强的公益性，投资回收周期相对较长、收益水平相对较低，对民间资本的吸引力有限。在基础设施领域，部分项目建设内容多、施工难度大、运营管理要求高，民营企业缺乏相关经验。民间资本参与便利度有待进一步提高。一些项目相关信息不够透明公开，民间资本对如何参与投资缺乏了解，对如何通过市场化机制退出顾虑较多，对能否获得长期稳定回报信心不足。一些民营企业反映，有些项目预期收益较好，也愿意积极参与，但在市场进入方面还存在一些有形或无形的壁垒。民间资本参与意愿和能力存在不足。受全球经济形势和新冠疫情影响，部分民营企业效益下降、现金流紧张、再投资能力不足，面临融资难融资贵问题，参与国家重大工程和补短板项目的意愿较低。

3.要素保障不到位导致项目难以动工或进展缓慢

在坚守耕地红线目标背景下，用地需求与土地供给之间的矛盾进一步凸显。部分项目受用地影响进展缓慢，不能按建设工期顺利完工。部分项目受用地条件的限制，一直难以动工。例如，我国已建成高标准农田10亿亩，剩余未建设耕地大部分分布在丘陵山区，建设难度增大。区域政策标准不一，征地拆迁困难影响项目推进。例如，上白石水利枢纽工程建设征地移民涉及闽浙两省3个县（市）、6个乡镇、21个行政村，由于闽浙两省在移民安置工作中执行的政策标准有区别，移民诉求各不相同，各种制约因素比较多，造成移民安置规划大纲编制协调难度大，报审工作迟迟未能完成。资金渠道单一、资金投入不足影响项目建设进度。例如，各地居家适老化改造和残疾人家庭无障碍设施改造任务完成进度不均衡，突出问题为资金保障不足。我国适老化改造和残疾人家庭无障碍设施改造的资金来源缺少具体实施细则，致使一些改造项目难以很好地落实。

4.关键核心技术“卡脖子”形势更加严峻，相关领域项目面临供应链断裂风险

外部环境日趋严峻，以美国为代表的西方国家在科技领域对我国实行立体式、全方位遏制封锁，科研工具、关键零部件及原材料的缺失将导致部分重大工程项目无法取得预期进展。部分产业链存在严重的“卡脖子”短板，包括集成电路产业的光刻机、通信装备产业的高端芯片、轨道交通装备产业的轴承和运行控制系统、电力装备产业的燃气轮机热部件，以及飞机、汽车等行业的设计和仿真软件等，这些产业基础能力弱，部分领域核心关键技术受制于人，存在被“卡脖子”的隐患。自中美经贸摩擦以来，美国加速扩大对华出口管制清单，打压遏制我国具有核心竞争力的企业，截至2023年6月，被列入“实体清单”和“未核实清单”的中国实体数量已达800家，集中在光电技术、机械制造、电子、激光、化学、计算机、生物技术检测等高新技术领域。2023年10月，美国监管部门进一步加强针对人工智能芯片的出口管制规定，计划阻止英伟达等公司向我国出口先进的AI芯片，“芯片禁令”持续升级。