二、城市的定义、功能与职能

（一）城市与建制市的定义

关于什么是城市（City），不同学科及研究者从不同视角提出了不同的观点。例如，政治家列宁认为，“城市是经济、政治和人民精神生活的中心，是前进的主要动力”；地理学者认为，城市是发生于地表的一种普遍的宏观现象，是具有相当面积的连片地理区域；社会学者认为，城市是一定的生产方式和生活方式把一定地域组织起来的居民点；生态学者认为，城市是以人类社会为主体，以地域空间和设施为环境的生态系统；建筑学者认为，城市是空间和社会构成的整体，是各种建筑物和管线系统的汇集地；管理学者认为，城市是管理主体（国家、城市政府）的职能结构，也是管理客体的空间表现。

综上所述，可以认为，现代城市是一个非农业人口和非农产业高度集中，集经济、社会、文化、自然生态及建设等系统于一体的综合体。现代城市已经成为人流、物流、能流、信息流、资金流、商流、交通流的枢纽，是经济活动、社会关系、政治权力、文化表达和空间结构等多种要素的交会点，也是先进生产方式、经营方式、管理方式和生活方式的诞生地和传播源，还是现代知识经济的策源地和创新基地。

上述对城市的定义，其实是功能城市或广义城市的定义，或是对具有一定面积规模，人口密度，拥有一定政治、经济和文化等方面影响力的居民聚集地的称谓，并不是我国政府进行城市统计中所提到的城市——建制市的定义。我国的城市具有特定的政治法律地位，是经中华人民共和国民政部批准的建制市。《国务院关于设置市、镇建制的决定》（〔55〕国秘习字第180号）规定，“市，是属于省、自治区、自治州领导的行政单位”，即城市是行政区划的概念，它是国家的一个行政单位，是行政城市或政治城市，而不是单纯具有城市功能的城市。我国城市的行政级别有四种，即直辖市、副省级市、地级市和县级市。我国的建制市与某一学科定义中的城市不完全吻合。一些具有城市功能的城市，事实上并不是建制市。

（二）我国建制市的设置标准

1993年5月，国务院批转民政部关于调整设市标准的报告，确立了三个维度的建制市设置标准，并对中西部等特殊地区适当降低了要求（见表1-1）。

（三）城市功能与城市职能

城市功能这一概念，最初是从城市规划的角度提出的。1933年8月，国际现代建筑协会通过的《雅典宪章》，从建筑、规划的角度论述了现代城市的“四大功能”，即居住功能、工作功能、游憩功能和交通功能，强调“四大功能”应该平衡、协调发展。

20世纪50年代，经济学家沃尔特·艾萨德首次提出“城市功能”的概念。他认为，城市的主要功能是作为市场集中提供商品和服务。国内的一些学者也对城市功能进行了定义。例如，孙志刚（1998）认为，城市功能是指城市在一个国家或一个地区所承担的政治、经济、文化等方面的任务和所起的作用。刘社建（2013）认为，所谓城市功能，是城市所提供的产品和服务的功效与作用，或者说，城市功能是指具有特定结构的城市系统在内部和外部的物质、信息、能量相互作用的关系或联系中所表现出来的属性、能力、功效和作用。城市功能是由城市各种结构性因素决定的城市机能或能力，是城市在一定区域范围内的政治、经济、文化、社会活动所具有的能力与所能发挥的作用。尽管不同学者的看法不同，但在总体上是一致的。刘社建（2013）对城市功能的定义具有代表性，也比较全面地反映了城市功能的深刻内涵。

城市职能是与城市功能相似的一个概念，虽然它们常常被交互使用，都指城市在国家或区域中所起的作用，但两者之间存在一些差异。城市功能是指城市所具有或表现出来的作用与功效，而城市职能是指城市在某一个定位上或承担某种角色时所应承担的职责、发挥的作用或应执行的任务。换言之，城市功能强调城市在某一领域所具备的能力，如商贸、流通、行政、文化功能等[3]，而城市职能强调城市的角色和职责，如城市作为商品和服务的生产者，以及作为行政和文化中心的角色与应承担的职责。一些特殊城市，如首都、省会城市、特别行政区所在城市，还承担着国家、省区、特别行政区行政中枢等职责。广义的城市都有城市功能，但不一定都有城市职能。

城市功能与城市职能不是一成不变的。随着社会经济的变迁或城市所在经济区位的变化，以及城市性质的调整等，城市的具体功能与城市职能也会发生变化。例如，某省会城市由一个城市调整到另一个城市，原来的省会城市和新确定的省会城市的城市功能和城市职能都会发生变化。又如，随着数字经济的发展和智慧城市的建设，城市的功能和职能可能有一定程度的调整。