序言

中国特色社会主义市场经济充满活力的重要特色，是地方政府主动谋求发展的积极性。我国地方政府发展经济的热情和积极性，是任何西方市场经济国家以及新兴工业化国家所难以企及的。在西方发达国家，促进经济发展的主要任务由中央政府和宏观调控部门承担，地方政府更多是提供公共服务和管理。至于地方经济发展的体量和速度，并不是它们关注的焦点。当然，境外经济体的地方政府也承担着完善基础设施、提高公共产品和服务水平、促进就业以及解决民生问题等职能，但它们推动地方经济发展的工具、举措和创新精神，都无法与我国地方政府相媲美。截至2022年底，我国大陆范围内构成地方政府的31个省、自治区、直辖市，293个地级市以及3000多个市辖区、县级市和县，都是推动区域经济发展的重要主体。

地方政府为一方百姓提供公共产品、公共服务和社会管理，但它们更重要的职责是发展经济。地方政府发展经济的积极性和主动性，既体现政府官员为政一任、造福一方的任职理想，也是考核和选拔官员制度导向的结果。我国区域辽阔，发展条件、发展环境和发展水平差异很大，必须在中央统一的思想和政策指导下，根据各地发展条件和水平，实行差异化发展政策，才能形成发达带动落后、先进带动后进的发展局面。地方官员的执政水平体现在贯彻落实中央战略和政策基础上，能否根据区域发展实际状况，制定独特的发展政策，促进本地区经济增长速度和发展水平超过同级别和同条件的其他地区。改革开放以来，我国经济发展的过程也是制度不断创新的过程。制度创新除了靠中央的顶层设计外，也要靠地方政府在实践中的探索和总结。我国各级政府都掌握着土地等重要要素资源，形成了相对完整的地方税费收入体系，拥有相当数量的国有资产和事业单位，具有一定权限范围的行政法规的立法和执法权力，这为各级地方政府发展区域经济奠定了重要的要素、财力和政策基础。

当前我国正步入高质量发展阶段，对地方政府政绩考核的导向也发生了重要变化，更加重视发展的全面性、均衡性和民生性，牢固树立科学发展的理念，坚持走高质量发展道路。虽然发展的内涵和要求进一步提高了，但促进经济发展作为地方政府的第一要务并没有改变。发展才是硬道理，只有在发展中才能改善民生并促进城乡面貌发生改变，这些基本的发展理念始终没有动摇过。

改革开放以来的经验证明，任何一个地方要获得超常规发展，仅仅依靠盘活自身存量资源是远远不够的，关键要靠招商引资，通过引入项目和企业，导入资金和要素，才能获得长足发展。巧妇难为无米之炊，没有资源导入，再好的政策也很难发挥作用。改革开放的逻辑，就是通过开放促进制度改革，特别是市场化改革。开放让我国融入全球经济一体化中，充分发挥要素和制度比较优势，全面加入全球化分工和合作，在利用全球市场的同时也激活了国内市场。开放的过程，是倒逼我国在市场、企业、贸易、投资和金融制度上与国际通行惯例相接轨的进程，有效推动各级政府形成了符合现代市场经济和国际贸易规则的经济调控体系和制度体系。区域经济发展同样也需要通过区域开放倒逼地方政府实行制度改革。区域开放首先是向国内市场的开放，在国内统一大市场中，寻找区域发展的特定优势，布局具有区域比较优势的产业，加入国内市场的大循环。

如果说改革开放的早期阶段，地方政府的着力点放在通过市场化改革，大力发展本地乡镇企业和民营经济，那么从20世纪90年代开始，各地都将全面对外开放和扩大招商引资作为发展经济的头等大事。招商引资成功了，引来了项目和资金，自然就有了增加值、税收收入和就业，经济增长的各项指标就会有所提升。步入新时代，人们逐渐认识到单有项目和资金的引入，没有现代生产要素的导入，发展依然难以持久。只有持续不断地导入人流、物流、资金流、信息流和技术流，形成流量经济和平台经济，才能获得长期、持久、稳定的发展基础。因此，要素资源的流向和流量成为决定一个地区发展能力和持续性的关键指标。凡是要素净导入的区域发展必然加快，凡是要素净流出的区域，政府制定再好的政策和优惠措施，经济发展也难以持久，招商引资已经转向招商引流了。

与招商引资不同，招商引流需要地方政府打造的是整体发展环境并形成综合比较优势。地方政府可以采取特殊优惠政策吸引单一项目，却无法采取特殊优惠政策去持续吸纳各种现代要素。从发展阶段来看，改革开放早期阶段，招商引资的主要项目是制造业，包括内资和外资制造业，对土地、劳动力和税收政策较为敏感。各级政府利用掌握的土地资源和政策，可以努力创造一个土地、劳动力成本洼地并实行税收优惠，从而形成阶段性要素成本和政策优势。然而，现在要发展的是中高端制造业和现代服务业，对传统要素成本的敏感度下降，对现代要素和营商环境的要求大大提高，单纯的税收优惠和差异化政策已经很难产生效果。如何根据区域特定发展环境，从整体上全面打造发展优势，持续加大各种要素尤其是现代要素导入，获得持久稳定的发展优势，成为各级地方政府促进经济发展的关键着力点。

发展经济依靠吸纳各种要素，要素的流向和流量遵循市场规律和资本投资规律。要素是企业生产的基础资源，企业的生产过程是获得要素、组织要素、形成产品和服务，并通过商品和服务的销售形成要素收入的过程。要素总是流向能获得最优组合，能产生最大产出的地方。单一要素无法进行生产，要素之间按照生产的技术结构形成组合关系。要素为企业家创新创业提供资源，企业家的创新创业过程是要素组合方式和组合过程的创新过程。更有效的组合形成更高的产出，更高的产出形成更高的要素价格，从而吸引各种要素持续流向该地区。

从招商引资到招商引流，地方政府促进经济发展的理念发生了重大变化，从创造单一项目落地的特定条件转化为持续吸引要素特别是现代要素导入的优越发展环境和综合比较优势。发展环境和综合比较优势的打造，需要整体性的制度设计和各领域改革创新政策的集成效应，单一领域和单项政策所能发挥的作用将十分有限。如何优化区域发展环境，形成区域发展优势，总体来看包括以下五方面的工作：

一是如何发挥资源禀赋优势并弥补发展环境短板，形成区位比较优势。一个地区发展的区位优势是指该地区所拥有的基本无法改变的资源禀赋，包括区位地理位置、自然资源禀赋以及历史传承下来的人口和文化传统观念等，例如我国东、中、西和东北地区，南北地区以及城乡地区之间，在地理区位、自然禀赋和文化观念上的差异，都是在短期内无法改变的。然而现代市场经济的最大特点就是在促进产业和劳动力分工的同时，也促进区位空间分工。任何一个地区，尽管按照传统观念其天然条件有多么不好，只要其参与统一大市场的空间分工，总能找出区位特色，形成区位发展的相对比较优势。更何况，区位优势既有在短期内难以改变的自然禀赋和历史传承因素，也有通过基础设施投资、融入国家区域发展战略和主动加入城市群大循环等可为行为带来的积极因素。

在打造区位优势上，地方政府主要面临三大问题。首先是如何融入城市群，并在现代城市群和都市圈中准确定位自己的发展特色。现代市场经济本质上是城市经济，即使是农业经济也需要以城市化和工业化为核心来带动。市场经济促进区域分工，形成以都市圈和城市群为中心的经济圈，人流、物流、资金流、信息流、技术流等流量要素围绕都市圈和城市群进行内循环并与其他城市群之间形成外循环。任何地区的发展脱离了城市群的带动，就会成为国内市场大循环中的孤岛，创造条件加入城市群的循环圈是地区经济发展的首要条件。其次是如何从产业和企业发展的角度去发现和培育区位优势。翻阅各地招商引资宣传册，第一部分总是要隆重介绍区位优势，历史如何悠久、交通如何便捷、物产如何丰富、制度如何优越。然而，这类区位优势的描述，往往都是政府思路，跟企业和投资者所关注的区位优势存在着很大差距。一个地区的区位优势，尤其是发展某些产业的优势，往往需要企业家和投资人来发现。最后是如何弥补短板，形成新的区位优势。区位优势中自然禀赋部分难以改变，但是很多短板都可以通过政府的投资和发展战略来弥补。如通过加大交通建设改变区域物流、交通和通关条件；通过主动融入城市群形成在城市群循环中的节点和区域枢纽优势；通过主动对接国家战略，形成政策集成优势等。

二是如何通过优化营商环境，形成制度性比较优势。跟打造区位比较优势相比，地方政府在创造制度性优势方面更有可为性。区位地理优势、自然资源禀赋，以及历史留存的人文条件，都是在短时间内难以改变的。地方政府再努力，也只能在既有条件下进行创造，难以消除在区位优势上的根本性缺陷。但是制度优势不同，它构成了一个地区发展以及导入现代要素的软环境，是完全可以重塑和再造的。这些年来，我国中西部地区营商环境已经发生了根本性改变，很多地方的发展甚至超过了东部地区。优化营商环境是为了降低企业和项目投资的制度性交易成本。任何一个企业和项目的运行，总是包括直接的要素成本、企业管理成本和制度性交易成本等。要素成本主要由市场尤其是要素市场来决定，管理成本由企业自身的制度来决定，外部的交易成本则由政府政策、政府效率、市场制度、法治体系和诚信环境来决定。通过改革、创新和健全制度来优化营商环境，成了这几年政府改革创新的主要领域，也是改革成效最显著的领域。跟其他领域的改革相比，优化营商环境的改革抓手比较明确，效果立竿见影，可以纵向横向的对比，也可以量化。世界银行公布了衡量各国营商环境的指标体系并定期进行国际比较。我国在营商环境上的争先进位最为明显，目前已稳定在全球第30名左右的位置。但是，这并不代表地方政府在推进营商环境改革和优化上，已经找准了目标和正确路径。重视指标体系，轻视实质内容；重视办事效率，轻视制度健全；重视流程优化，轻视环境塑造；重视统一营商环境的打造，轻视区域营商环境的特色性等问题依然十分突出。部分地区从指标体系和打分情况来看，已经有了很大进步，但是对企业和项目的吸引力并没有增加，整体营商环境仍然不具备持续吸引力。因此，准确理解什么是营商环境，指标体系所代表的本质内容是什么，如何从制度和流程的统一上，形式和内容的统一上，普遍要求和区域特色的统一上，政府效率、法治环境和诚信文化建设的统一上，全面打造区域一流营商环境依然是地方政府改革创新的重要领域。

三是如何打造现代要素市场，形成区域发展的市场优势。在世界银行有关营商环境的指标体系中，如何让企业更方便地获得各种要素和资源是首要指标。当然，我国企业在获得水电气等公用资源上已经十分方便了。企业在各地发展的主要差异是获得人才、技术、知识、数据等现代要素的难易程度和成本高低。因此，如何打造现代要素市场，成了各级政府创造发展优势的重点领域。建立全国统一大市场，始终是我国市场化改革的重要目标。目前我国在消费市场尤其是商品消费市场上的统一性和流动性已经大大提高。高速便捷的物流交通和遍及城乡的商业渠道，已经让商品流通和交易十分顺畅，但是在要素市场上地区间的差异和分割依然十分明显。打造现代要素市场，引导现代要素流入，是地区经济发展的重要条件。这些年来，各地在发展现代要素上竞相竞争。现代要素市场不同于传统要素市场，无论是技术、知识、管理和数据，都依附于人，都是活劳动的表现形式，都具有高流动性。因此，在所有现代要素中，人才又是第一位的。一个地区能否获得持久稳定发展，关键看能否吸引人才和人口资源的导入。至于数据、技术和管理等要素市场，我国仍处于发展的初级阶段，各地还很难形成比较成型的发展模式。

四是如何进行产业规划，打造最优的产业配套优势。单个企业和单个项目是很难在一个地区生存和发展的。企业发展和项目投资，都必须要有上下游产业链的配套和一定的产业聚集度。链式招商引资和招商引流已经是各级政府的典型做法。如何根据所在地区的区位优势和要素禀赋，规划本地区的主导产业、支柱产业和特色产业？如何规划和设计产业园区，形成产业聚集？如何通过导入新项目，推动本地区传统产业的升级改造？如何发挥龙头企业的作用，强化产业链的主导性，形成链式招商模式？如何畅通产业循环，促进产业链的内连外通，加速产业链的全球化？如何通过一定的土地、投资和税收政策，促进部分产业加速发展？这些都是地方政府在产业规划和打造产业配套体系上要着力解决的问题。

地方政府在产业规划和制定产业政策上普遍存在的问题包括没有理清政府和市场的边界，没有树立企业是产业发展的核心主体的观念，想当然地根据政府制定的产业目标编制产业规划。没有注重挖掘和培育区域比较优势，缺乏空间分工概念，不注重发展具有区位和要素比较优势的产业。不注重产业发展规律，以不合理的优惠条件，盲目引进缺乏配套能力和持续发展条件的所谓重大项目。不注重研究不同类型产业发展的条件，盲目发展所谓高新技术产业，单纯追求高大上，造成了区域产业规划和产业结构的雷同。目前各地区推行的链式招商方式之所以效果比较明显，就在于链长型龙头企业更加懂得产业配套的重要性，更加尊重产业自身的发展规律，更加重视链长企业自身的示范效应。

如何最大程度地发挥政府投资的拉动作用，促进制度优势和市场机制的有效对接和相互拉动，是地方政府促进产业发展的重要手段。改革开放以来，地方政府主要投资基础设施、市政工程和基础产业，为市场主体的产业投资创造良好的交通物流条件，提供坚实的能源资源保障。地方政府、国有企业和民营企业以及外资企业之间形成了很好的互补关系。步入新发展阶段，企业面临着科技化、数字化和绿色化的转型要求。要促进产业的健康发展，地方政府必须为企业的“三化”转型创造更好的外部条件。因此，地方政府除了继续扩大基础设施和基础产业投资外，更需要在基础科学和关键技术研究领域，在大数据交易中心和数据产业基础设施领域加大投资力度，更需要大力发展科技服务产业、平台和数据服务产业以及能源服务产业，才能形成新型的政府投资和产业发展的互动模式。

五是如何打造为区域经济发展提供便捷高效的金融市场服务体系。一个地区的经济发展水平跟区域金融市场的繁荣程度基本成正比。金融市场是高度一体化的，资金和资本是在全国范围内甚至是全球范围内自由流动的。一个地区经济发展的关键是能否有效引入资金和资本。各种实体经济要素都需要一定程度的金融化和资本化，形成更好的流动性，追求更高的投资收益，资金和资本都是跟着投资收益率流动的。

在如何打造区域性金融市场上，很多地方政府走了弯路。一些地方政府认为发展地方金融市场的关键是吸引更多金融机构来本地注册。只有金融机构聚集了，地方金融市场才能发展起来。只有有形要素市场和交易市场建立了，金融市场交易才能活跃起来。然而资本和资金都具有高度的流动性，资本都是围绕优质企业和产业流动的，大部分金融机构也都是全国性的，金融机构是否在本地区发展，关键取决于本地区的业务机会和市场空间，跟是否在本地区注册没有直接关系。地方政府发展区域金融市场的工作中心应放在加速金融市场和区域实体经济的对接上，着力疏导金融服务中的堵点、难点。应该加大对实体项目和实体企业的集体营销，促进实体发展逻辑和金融投资逻辑的统一。应该为金融机构服务实体经济提供更好的市场环境，如发展好区域性知识、技术和数据要素市场，推动动产要素资本化和金融化，提升动产要素的融资能力。应该重点为中小微企业和民营企业提供增信服务，健全金融市场发展所需要的法治和信用市场环境等。

简单罗列上述五个方面的问题，只是想表明，打造区域优势发展环境是一项系统性工程，必须久久为功，方能取得成效。招商引流、发展产业是一项技术活，不是单靠政府重视和工作努力就能实现的。各级政府都深感在这些领域的理论短缺、经验短缺和人才短缺。如何通过学习和培训，逐步建立起一支专业的招商引流和产业发展人才队伍是推动区域经济发展的关键。

各地招商引流和产业发展的工作，既有共性和规律性的共识，也有区域性特色性的问题。目前社会上很难找到系统性的研究资料和能帮助地方政府培训相关人员的培训教材。能够从地方政府招商引流的现状出发，全面梳理和总结各领域工作思路，并有针对性地提出解决思路建议的相关参考资料更是少之又少。有的也多是某个地区或部分领域的经验介绍，缺乏系统性、全面性和逻辑性。

为了弥补这一方面的资料空缺，申万宏源证券研究所围绕地方政府招商引流、产业转型、营商环境建设、区域经济发展等问题，分专题出版“发展地方经济决策丛书”。该系列研究既是申万宏源证券研究所加速智库化建设，促进证券业务更好服务国家战略和区域协同发展的重要成果，也可作为地方政府从事该领域工作和培训相关人员的重要参考资料。

在写作思路上，我们突出了各地政府通过招商引流发展区域经济工作的整体性、系统性和完整性。从突出区域特色，到打造区域发展优势；从打造一流营商环境，到形成区域经济发展制度优势；从做好产业规划，到强化产业配套能力；从大力发展现代要素市场，到形成区域要素市场优势；从大力发展现代生产性服务业，到形成产业发展的服务优势；从努力优化政府投资结构，到形成政府投资和市场投资的互动发展模式；从促进金融服务和实体发展的无缝对接，到形成健全高效的资本市场服务体系；从鼓励创新创业的政策体系，到形成科技、产业和金融良性循环的新高地等，本丛书将全面涵盖政府招商引流和推动产业发展的主要领域、重点政策和核心问题。

我们提纲挈领地总结地方政府招商引流工作中各领域制定政策所必需的基础经济理论，特别是最新的理论创新，同时又避免进行繁琐的理论分析，只为阅读者提供必要的理论背景。我们侧重对各领域改革、实践和创新的总结，从历史中学习，在实践中总结，将经验和案例逐步上升到模式和实践理论的高度。各级政府通过招商引流发展区域经济的各项工作，同中央政府推进重点领域改革进程高度一致。优化营商环境、健全现代要素市场体系、建立现代经济体系和产业体系、推动科技创新、促进工业化和信息化的融合发展、提高金融服务实体经济的水平和能力、完善市场主体制度、全面促进对外开放等，都是近年来我国改革和制度创新的重点领域。因此，从历史角度对各项改革历程进行梳理和总结，是各级地方政府制定更加具体发展政策的基础。区域政策和特色只能在中央统一的改革安排和创新进程中来推进和实现。我们在每一个专题研究中，都高度重视对该领域改革进程、逻辑、成就和经验的总结，这些总结具有总体性和统一性。

我们坚持问题导向，侧重对当前招商引流和区域经济发展中存在的突出问题进行重点分析。这些问题既具有普遍性，也有区域性。产生问题的根源有些是地方政府对部分领域改革的宗旨认识不清楚、理解不到位。比如很多地方政府把营商环境的优化，简单等同于提高政府的办事效率，把缩短办事流程和合并办事窗口，作为改革的重心来抓。很多地方政府自认为已经实现了“最多跑一次”“一个窗口受理”，打造一流营商环境就应该是做到位了，但是实际能吸引的项目并没有增加。有些问题的根源是地方政府缺乏换位思考的精神和理念。比如各级政府为了招商引流，都精心制作了宣传册，突出各地区的优势和特色，如交通优势、区位优势、物流通关优势和政策优势等，但是这些优势的总结和写法，都是以政府为视角的，对于最能打动和影响企业家决策的因素并不清楚。有些问题的根源是地方政府没有结合地方发展条件和环境，简单照搬别人经验和做法。我国东、中、西、东北地区面临的招商引流环境和问题都存在巨大差异性。即使经过各级政府的努力，制定好的政策，也难以改变区域间发展条件的落差。如中小城市高端人才和技术的缺乏问题，大型城市土地等要素成本过高的问题，东北地区因天气导致施工周期过长的问题，这些都是无法改变的事实，如果简单照搬其他地区的经验和做法，是很难奏效的。有些问题的根源是地方政府不重视各领域改革和制度的配套性和整体性，解决问题的视角过于短期化。例如涉及流程、速度和办事方式的领域，涉及市容市貌和园区规划的领域，涉及制定各项优惠政策和产业差异性政策等领域的工作，相对来说都比较容易操作，且容易出成效。至于制度体系、法治环境、信用环境、要素市场和放权让利等领域的改革，推进起来就比较慢，而且在短期内很难产生立竿见影的效果，推进速度和力度往往相对滞后。政策环境和各领域改革的不配套和不同步，往往造成了单项政策和改革即使十分超前，也难以产生整体的带动效果。

从问题出发，揭示问题，最终目的还是解决问题。然而，关于地方政府如何创造优势、全面提高招商引流能力、促进地方经济发展的相关问题，几乎都很难有什么标准答案。

我们遵循根据问题产生的根源来解决问题的研究思路。属于认识问题的，通过学习和研究，加深对问题的理解，矫正工作思路，就能解决问题。属于统一性问题的，我们通过总结改革的历程、取得的成效和经验，就能总结出解决问题的一般方法。最难的属于各个地方的个性化问题，而且各地招商引流面临的大部分问题，都属于个性化问题。对于这类问题，很难有统一答案。我们采取的解决方式是案例法，就是充分研究和比较各地区在解决某类问题上的特色做法，特别是在某一领域取得明显成效的做法。我国有数量庞大的基层政府组织，地区条件和发展水平差异非常大。各类问题的解决方法依赖于各级各地政府的摸索和总结，这就为政策研究积累了大量案例。各级政府通过走访、调研和观摩，尽管也能学习到其他地区的经验和做法，但是走访的范围毕竟有限。如何把各地做法上升到理论和模式的高度，还需要一个研究和加工的过程。我们为解决问题提供的主要研究方法不是提供统一的现成答案，而是对各地案例进行有效总结。将牵涉不同领域的各种改革创新的案例综合起来，与本地区在招商引资中的实践问题对照比较，就能为各地政府解决自身问题提供很好的思路参考。除此之外，我们也将对牵涉各个领域的共性问题，以小专题的方式加以系统研究和总结。

尽管我们努力想完整系统地将地方政府招商引流和发展区域经济中的关键性问题，都逐一梳理，并通过理论、历程、实践和案例等方式，为从事相关领域工作者提供系统的参考材料。然而，受制于编者及作者自身的理论体系和实践经验相对不足，恐难以达到预期效果。本丛书只是作为我们投身地方政府经济发展智库研究的习作，缺点和不足在所难免，只能在未来的研究和服务实践中慢慢总结和完善。

十分诚恳地欢迎各级地方政府中从事相关领域工作的实践和研究者，对我们提出批评意见，并与我们共同探索。

杨成长

2023年6月于上海