二、集体建设用地入市的两大途径

集体经营性建设用地入市

2013年党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立城乡统一的建设用地市场。2014年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国部署农村“三块地”改革试点工作，其中关于集体经营性建设用地入市改革方面，明确提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

从试点期限看，两次延长，共计五年。由于试点突破了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》有关规定，2015年2月全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）进行试点改革。由于“三块地”改革牵涉利益关系广泛且复杂，以及土地制度改革从制度设计、工作部署、实践操作到效果反馈的周期较长，为更好提升农村土地制度改革三项试点工作的整体性、系统性、协同性和综合效益，与《中华人民共和国土地管理法》修法工作做好衔接，2017年11月4日，第十二届全国人大常委会第三十次会议决定，授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定的期限延长至2018年底。2018年12月，全国人大常委会再次延长授权试点期限至2019年底。

从试点地区看，由15个逐步扩大至33个农村土地改革试点地区。在“三块地”改革试点之初，33个试点地区遵循“一个试点地区只开展一项试点”，安排集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点各15个，土地征收制度改革试点3个。2016年9月，原中央全面深化改革领导小组决定将土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市扩大到全部33个试点县（市、区）。当前31个省（市、自治区）均有集体经营性建设用地试点县（市），其中浙江、四川各有2个县（市）参与试点。

从试点范围看，限定于存量集体经营性建设用地。存量集体经营性建设用地是指土地利用总体规划和城乡规划已经确定为经营性用途的土地，增量集体经营性建设用地是将原农用地或公益性集体建设用地转变为经营性建设用地。按照《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》精神要求，各试点区在实践中将集体经营性建设用地入市的范围限定在存量集体经营性建设用地，且按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地，主要为工业、商业等领域。

从试点成效看，改革试点相关成果写入《中华人民共和国土地管理法》。经过五年集体经营性建设用地入市试点，2019年《中华人民共和国土地管理法》实现修正，删除原有关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定，明确“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，且“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行”。《中华人民共和国土地管理法》的修正彻底解决了集体经营性建设用地入市的合法性问题，为集体土地和国有土地同等入市、同权同价奠定重要法律基础。

集体建设用地建设租赁住房

当前我国主要超大城市、特大城市带有政府福利性质的公租房数量有限，大量流动人口住房、租房需求难以满足，导致很多城中村、城乡接合部成为承接流动人口租房需求的主要载体。城中村房屋出租在带来大量便利的同时，实质上突破了农村集体建设用地不得用于非农建设的规定，同时也存在房屋出租管理混乱、治安、环境卫生及违规违建安全问题等，带来较多的社会隐患。

为更好适应新形势下房地产市场的供需新格局，满足新市民及流动人口的住房需求，增加租赁住房供应，进一步拓展集体建设用地利用途径，增加农村和农民收入，政策逐步试点推动集体建设用地用于建设租赁住房。2012年原国土资源部通过函复的形式批准北京、上海两地作为试点，开展利用集体建设用地建设租赁性住房。2017年8月原国土资源部、住房和城乡建设部联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，正式确定在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都共13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。2019年1月自然资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅发布《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，同意福州、南昌、青岛、海口、贵阳5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点的实施方案。

从试点城市看，大多集中于经济发达城市。18个试点城市中，东部地区城市占绝大多数，达11个，中部4个、西部1个、东北1个。从城市能级来看，基本为超大、特大城市，这些城市租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力相对较强。

从试点范围看，以存量集体建设用地为主。《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》明确，项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，以存量土地为主，不得占用耕地，增加住房有效供给。要以满足新市民合理住房需求为主，强化监管责任，保障依法依规建设、平稳有序运营，做到供需匹配。

从试点内容看，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则。一是完善试点项目审批程序，健全集体建设用地规划许可制度，推进统一规划、统筹布局、统一管理，统一相关建设标准。二是完善集体租赁住房建设和运营机制，兼顾政府、农民集体、企业和个人利益，理清权利义务关系，平衡项目收益与征地成本关系。三是探索租赁住房监测监管机制，对租金进行监测、指导、监督，防止租金异常波动，主管部门在建设用地使用权登记、房屋所有权登记、租赁备案、税务、工商等方面加强联动，构建规范有序的租赁市场秩序。四是探索保障承租人获得基本公共服务的权利。