一、集体建设用地利用大有可为

农村集体土地主要包括农用地和集体建设用地，其中集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人，进行各项非农业建设所使用的土地。20世纪80年代农村改革时期，产业结构调整，乡镇企业快速发展且大量用地及部分农用地被用来建设厂房发展工业，集体建设用地规模快速扩张。为加强对农村集体建设用地规范，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》将集体建设用地限定在兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设上，即集体经营性建设用地、宅基地、公益性及基础设施用地。集体经营性建设用地是由农村集体租赁给企业或者个人用来进行经营性活动的土地，主要包括农村区域范围内的闲置校舍、乡镇企业用地、集体工矿仓储用地，例如农副产品加工厂、农产品交易市场、集体仓储等，以及集体商服综合用地，例如农家乐、乡村宾馆、小作坊、集体商铺等。宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。公益性及基础设施用地是指乡村行政办公、文化科学、医疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业等用地。

第三次全国国土调查主要数据显示，2019年末全国建设用地总量约6.13亿亩，其中城镇建设用地总规模约1.55亿亩，集体建设用地总规模达3.29亿亩，占比约53.7%。根据中国宏观经济研究院报告显示，我国集体经营性建设用地占集体建设用地比重约为13.3%，且主要分布在东部沿海、城市周边、乡镇中区位较好的地段，照此估算我国集体经营性建设用地体量大约为4300万亩。

图6　2019年我国集体建设用地面积占比约54%

资料来源：自然资源部、中国宏观经济研究院。

随着我国城镇化水平的不断提高，以及乡镇企业歇业、倒闭，加上农民工进城务工快速增加，农村集体建设用地出现了一系列低效利用现象，包括宅基地闲置、集体经营性建设用地荒废等。我国部分集体建设用地处于城市周边、乡镇中区位较好的地段，可开发利用空间大，然而此前集体建设用地入市存在明显的制度障碍，1998年《中华人民共和国土地管理法》规定，农业用地如果要转化为建设用地，必须实行征地，将集体土地征用为国有土地，才能进入市场流通，农村集体建设用地难以与国有建设用地同等入市，集体建设用地盘活利用缺乏有效渠道。在此背景下，近年来我国逐步探索集体建设用地入市改革。