第一章　绪论

第一节　研究背景与研究意义

一、研究背景

9年前，笔者开始从事中外合作办学学生管理工作。在第一次参加兄弟院校组织的中外合作办学研讨会时，有一个同行问笔者：“别的学校中外合作办学项目的学生回来得少，为什么你们学校学电气的学生绝大部分都回来了？”刚开始时，笔者听到这个问题有点愕然。难道其他学校其他专业的学生借助“2+2”或者“3+1”，都跳出国门了？后来在参加教育部和北京市相关部门组织的各类会议时，总有参会者问笔者类似的问题。智力回归问题引起了笔者的关注，引发了笔者的思考。

笔者所在学校的电气专业是学校的王牌专业。通过外事部门的统计数据，笔者了解到：自2010年以来，共有200余位电气工程专业博士学成回国。与其他专业相比，电气工程专业博士回流率遥遥领先。因担心以偏概全，笔者又了解了国内其他十几所高校电气工程专业博士回流情况，结果竟然惊人地一致：电力行业海外博士回流率非常高。到底是什么原因使电力行业海外博士做出回流的决定？这引起笔者极大的兴趣。

我们都知道，电力作为主要能源，是推动人类社会发展的主要动力。从社会进步的角度来看，电力在促进经济层面大有作为。从第二次工业革命，到现代智能时代的深化，能源尤其是电力在人类历史发展过程中有着举足轻重的地位。在电力工业壮大的同时，电力市场也随之兴起。随着我国社会主义市场经济体制的不断建设和完善，我国电力市场的改革也在稳步向前。

改革开放40多年来，“从小到大、从弱到强”是电力工业的写实，从“供不应求”到“供应充足”是每一个电力工作者辛勤付出的成果。我国电力工业经历了国家独家经营、集资办电、政企分开、电力市场化改革和新一轮电力市场化改革5个发展阶段。通过改革开放，中国电力工业取得了举世瞩目的发展成就，实现了电力供给规模世界第一、电网运行安全可靠、电源结构清洁发展、电力科技飞跃发展、国际合作稳步推进等，有力地保障了中国经济40多年高速增长。

但综观全球，近年来，电力企业在世界范围内开始了角逐。其中，资金密集型、知识密集型和技术密集型的电力企业对人力资本提出了更高的要求。因此，为了与行业发展要求相衔接，企业必然要加大对人力资本的投资，使人才在数量和质量上都符合企业发展的需要。⁽¹⁾这就要求企业加强人力资本管理、提高人才素质，在更多方面、更广领域都有所作为。

人才是衡量一个国家综合国力的重要指标。人才的国际流动是一个涉及社会学、人口学、经济学、政治学、历史学、人类学等诸多学科的复杂社会问题。⁽²⁾近代经济学，尤其是社会经济学，对人力、人才要素越来越重视。优秀人才不单单是一项生产要素，更是知识资本和文化资本；人才的流动方向不仅能左右经济的荣枯，更能影响一个国家的进步和发展。随着全球化进程的快速推进和知识经济的蓬勃发展，人力资本，尤其是高能力、高素质的人力资本，作为一国经济发展与技术进步不可或缺的要素，正成为各国竞相争夺的宝贵资源。特别是对于发展中国家来说，海外人才的地位显得更为重要。海外人才，尤其是高层次海外人才能够在精神上与物质上给企业、地区和国家带来巨大的财富。因此，人才跨国迁移回流已经逐渐成为新兴国家深度参与全球经济发展、缩小技术差距、全面实现科技追赶的重要途径。^(3)(4)(5)

人才国际流动的实质是人力资本的跨国流动。⁽⁶⁾由于跨国回流人才携带最新的技术或者商业模式，并且他们具有跨国社会场域，其携带的知识跨地区转移所产生的知识外部效应，有助于推动国家自主创新和发展。^(7)(8)(9)母国往往通过国际化教育的方式进行人力资本投资，并希望通过人才回流实现人力资本回流或智力回流（Brain Gain）。如果留学人员“学而不归”，则意味着人力资本流失或智力流失（Brain Drain）。由于母国投入大量的人力、物力、财力资源，人才的流失无异于母国对他国的一种“逆向补贴”。鉴于以上问题，海外人才回流对母国发展具有深远意义。因此，世界各国纷纷出台有关吸引人才回流的各项政策。比如，马来西亚出台了《马来西亚引智计划》（Malaysia’s Brain Gain Program）、新西兰出台了《扭转人才流失倡议》（Counter-brain Drain Initiatives）、葡萄牙颁布了《人才吸引战略计划（2015—2020）》（The Strategic Plan for Migration 2015—2020）、德国颁布了《德国人才回流计划》（Germany’s Return Program）。⁽¹⁰⁾由于海外人才回流是国际技术转移和知识流动的一个重要渠道，因此我国高度重视人才工作，加快推进人才强国战略，先后实施了一系列有助于吸引人才的措施。例如，中央人才工作协调小组于2008年实施的“海外高层次人才引进计划”（以下简称“千人计划”）、中国科学院的“百人计划”、教育部“长江学者奖励计划”；地方政府层面的上海“万名海外留学人才集聚工程”、北京海外人才聚集工程、江苏“高层次创新创业人才引进计划”等。虽然上述国家在政策的实施方式上各有不同，但是在政策目标和逻辑方面具有相似性：海外回流群体本身所具有的跨文化资源将成为社会发展、经济增长的重要潜在力量。

（一）我国海外人才回流的历史进程

海外人才是我国高层次人才队伍的重要来源，其具有世界先进高新技术和国际化的眼界格局，是我国社会主义现代化发展中的中坚力量。如何吸引海外人才回国建设，是全球化和信息化社会背景下，我国参与国际人力资源竞争的一项重要课题。

着手海外人才回流的工作，首先要回顾我国海外人才回流的发展历程，从历史进程中总结发展规律，发现海外人才回流工作中存在的问题，才能有针对性地提出指导和改善海外人才回流工作的对策建议。中国学生出国留学的历史可以追溯到1874年。148年前，在政府的支持下，第一批中国学生踏出国门，前往美国留学。新中国成立初期，在战后国家建设的需求下，形成了一波赴美留学的浪潮。这些知识分子的回归在中华人民共和国的国家建设中发挥了至关重要的作用。自改革开放以来，国内政治经济环境的变革促使大量学生走出国门，接受国际化教育。除了公派留学生，自费留学成为众多学生迈出国门的重要途径。大批留学生踏出国门之后选择留在国外发展和生活，重返祖国建设的留学生不断减少，国家高层次人才资源流失率日益上升。因此，如何吸引海外人才回流成为国家和政府的一项重要工作。

1949年以前的近代留学教育是我国留学教育事业发展的前端，以民间留学、官费留学、勤工俭学等形式开展留学教育，留学生在接受海外教育之后通常能够召唤回国。1949年以来我国留学教育进入新阶段，留学形式逐渐多样化，由此形成海外人才流失的问题，也是海外人才回流工作的起点。自改革开放以来，我国的出国留学教育发展很快，截至2018年底，我国出国留学人数已经累计超过500万人次，我国成为全世界最大的留学生来源国。海外留学事业的发展，极大地推动了中国社会在政治、经济和社会环境方面的变化，也对当前中国和世界的人才流动产生了巨大的影响。我国的海外人才回流历经了起始阶段（1949—1978年）、发展阶段（1978—1992年）、改革阶段（1992—2001年）、深化阶段（2001—2012年）和完善阶段（2012年至今）五个主要阶段。

1．起始阶段：1949—1978年

中华人民共和国成立时，由于受到多年战争的影响，仍然处于贫困落后的状态，百废待兴。这一时期，政府和民间都意识到海外留学的重要性，此时的海外人才无疑是建设新中国的中流砥柱和中坚力量，因此中国学生赴海外留学达到新高潮。新中国成立前后的海外留学国家以美国、英国、法国等西方发达国家为主，还有部分赴日本和中国台湾的留学生。数据显示，1948年赴美留学的学生有2700人，1949年赴美留学的人数多达3700人，增加近40%⁽¹¹⁾，可以看出一个新建国家对高层次人才资源的迫切需求。与近代时期的留学生相比，这一时期的留学生最突出的特点是受教育程度明显提高，接受的专业分布于社会各行各业的各个学科，研究生学历的留学生占到相当大的比例。

中国迫切地需要这些留学才子，美国等西方国家同样需要他们。1935年，钱学森进入美国麻省理工学院航空系学习，是著名科学家冯·卡门的得意门生，并于1936年获得航空工程硕士学位。1949年新中国成立，钱学森及其夫人表露出回国效力的希望和想法，此时已是美国科学界泰斗的他受到了美方的强行拦截和阻挠。在中美双方的多次博弈下，钱学森冲破重重障碍回到祖国，为中国航天事业和导弹事业奠定了不可磨灭的基础。这一事情，让中国政府意识到海外高端人才对国家建设的重要性。1949年12月13日，国家在北京成立了“办理留学生回国事务委员会”，由文化委员会、教育部和其他相关部门组成，称为“留委会”。该机构的主要工作是调查海外学生的情况，动员他们回国，并在回国后重新安置他们。这一阶段我国对人才有着强烈的需求，虽然在政策的制定上尚待完善，但这些措施为未来海外人才的回归奠定了政策基础。

2．发展阶段：1978—1992年

自1978年改革开放以来，我国留学教育进入一个崭新的时期。派遣留学生出国成为对外开放政策的一项重要举措。这一阶段，除了公派留学的方式，国家和政府开始鼓励自费留学，促使国内形成一轮新的留学热潮，海外留学人数创新高。1985年取消了“自费出国留学资格审核”，留学教育开始呈现形式多元化、人员大众化和国家选择多样化的新特色与新局面，中国向海外派遣留学生的大门几乎完全打开。

自1978年以来，中国先后与英美等十多个国家和政府签订交换留学生协议，留学教育的新发展意味着我国开始真正打开国门，表达了中国想要融入世界、步入国际轨道的愿望和期待。这一时期的海外人才以精英教育和自然学科为主，他们的归国发展深刻影响了中国现代化的进程和发展。

这一时期，世界上每四名留学生中就有一名是中国留学生，中国成为世界上向外输出留学生数量最大的国家。然而，与此形成鲜明对比的是，中国海外学生回流的比率却逐年下降。法国、加拿大等20多个同样面临海外学生回流人数不足的国家采取了一系列措施，吸引来自世界各地的高端人才留在自己的国家，如建立人才信息库、允许申请居留权、提供工作机会等。当时，中国没有相关的成熟政策，主要是通过自愿和道德激励，甚至通过限制子女的配偶出国来防止优秀人才留在其他国家。在这一时期，我国海外人才回流工作取得初步发展，虽然遇到了一定问题，但总体发展趋势良好。

3．改革阶段：1992—2001年

在邓小平南方谈话后留学教育和海外人才回归开启了一种新的模式。1992年，国家出台了“支持留学、鼓励回国、来去自由”的12字留学工作方针，形成了又一次出国浪潮。与此同时，针对海外学生回国问题，邓小平表达了希望他们能够回来为祖国做出贡献的态度。这一时期，我国留学教育和海外人才回流工作开始进入规范调整阶段，在建设社会主义市场经济体制的方针指导下，国家和政府彻底废除了自费留学的限制，公派留学与自费留学等形式逐渐步入规范化和专业化的管理轨道，留学和人才回国工作在政策与实践层面逐渐走向成熟。

在中央层面，党和国家鼓励留学人员通过回国就业或其他适当方式为祖国建设服务，确立了海外人才回流工作中“回国工作”和“为国服务”的政策标杆。在地方层面，不同省、市、直辖市和地区各自出台鼓励留学与吸引人才回流的政策。上海市积极响应政府号召，出台了一系列鼓励留学生到上海工作的文件，制定了吸引留学生回国的相关政策。这些政策包括海外人才回国后的生活、工作和学习等多方面的优惠支持内容，一时间引起了全国的广泛关注。中国海外人才回国浪潮的持续时间和影响范围在1997年香港回归后开始显现，每年有大量的留学生返回内地或香港工作。在一系列海外人才回流工作取得有效进展的基础上，中国逐渐找到了顺应国情的人才回流发展方向，并由点向面稳步推进。

4．深化阶段：2001—2012年

教育部、人事部等于2001年5月14日联合发布《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》，该意见明确强调，将为海外学生返回工作岗位提供政策支持，以鼓励他们积极重返工作岗位，为国家服务。该文件下发至各部门、单位和地区，并将文件精神具体操作化。⁽¹²⁾2002年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《全国人才队伍建设规划纲要》中，将重点放在如何鼓励和推进海外学生创业的方向上，提出建设海外学生创业园区的规划，为回国海外人员创造良好的创业环境和发展空间。该建议采取完全信任和自由使用的原则，选择海外归国人才担任一些领导职位，并在工资、住房、保险和医疗方面提供优惠政策。⁽¹³⁾

这一时期，国家和政府将建设发展的重点放在高端创新前沿领域的人才建设上，通过制订吸引海外高级人才的计划，制定相关政策，引导海外高级人才回国。中国政府先后启动了“百人计划”“海外高层次人才引进计划”和“长江学者奖励计划”等科研资助项目，加快吸引海外人才回国的步伐，并开始注重加强新兴产业和高科技项目的建设。此外，地方政府也积极响应中央号召，颁布多项优惠支持政策。据统计，中央组织部、教育部、人力资源和社会保障部等相关部门共发布了30多份关于全面完善海外人才回流政策的文件，创造了海外人才回流的新局面。⁽¹⁴⁾

5．完善阶段：2012年至今

中国特色社会主义建设进入了新时代，中国对人才的渴求比历史上任何时期都更加突出、更加强烈。党和政府在原有的12字留学工作方针基础上，提出了“支持留学、鼓励回国、来去自由、发挥作用”的16字留学工作方针。希望在“吸引回国”的基础上，留学归国人员“学有所用、才尽其能”，能够更好地“发挥作用”，“回到祖国有用武之地，留在国外有报国之门”。⁽¹⁵⁾这是一个鲜明的导向。

近年来，大量海外高层次人才积极回国，致力于国家建设。他们已经成为中国新兴产业的领导者，在生物工程、高科技和其他领域做出了巨大贡献。在当今社会，创新逐渐成为国际竞争的核心要素，这些高素质人才拥有的创新能力无疑为国家的发展注入了新鲜血液。在多方政策的指引下，海外人才的回归将会在未来继续迎来发展高峰。

（二）我国海外人才回流的现实困境

通过梳理1978年以来我国海外人才回流工作的发展历程，可以发现自改革开放以来，我国鼓励与吸引海外人才回国的相关工作一直有条不紊地开展和进行着。海外回流的人才为我国高新技术等创新领域的发展做出了重要贡献，海外人才创造的丰硕成果获得了国家、政府和社会各界的广泛认可。但是，我国海外人才因接受国际教育较晚，面临较大的国际竞争压力，目前的人才回流工作仍存在现实困难。

1．人才双向流动差距大

西方发达国家一直高度重视人才的培养，将出国留学的高层次人才视为高科技人才，并对其给予特别关注。他们通过签发新的签证账单和增加外国研究人员的比例来吸引外国高级人才。美国国家科学基金会在2008年曾经以获得了国外博士学位的人为对象做过调查，发现来自中国大陆的人员在美国理工科博士中占比为10.8%，其中有高达93.1%的人员选择留在美国工作；在21世纪的第一个十年，持有临时签证的中国留美博士平均滞留率是88.6%，而美国全体外籍博士的平均滞留率是69.8%。⁽¹⁶⁾在发达国家留学的高层次人才的竞争将直接影响海外人才回国的数量，也将增加吸引海外人才回国的相关工作难度。近年来，中国虽然加大了吸引海外人才回国的力度，但在西方国家强竞争力的压力下，海外人才流失率不断加大，面临着回流率低、延迟回流的问题。根据调查，海外人才回国后50%会选择外国公司和研究机构工作，30%选择创业，而20%会选择在国有企业或科学、教育、文化和卫生机构工作，这说明海外人才在选择单位工作上存在较大差异，大多数海外人才回国后会去外国公司工作，实际上这也是一种人才流失。⁽¹⁷⁾自进入21世纪以来，随着改革开放的不断深入，大量跨国公司进入中国，由此产生了对本地化管理人才的需求。留学归国的人才不仅了解国外先进的管理技术，还对国内的语言、环境和社会状况相对熟悉，能够满足这些跨国公司在中国管理公司和拓展业务的需求。目前，10多个国家已经在中国建立了研发机构，而这些研发机构热衷于雇用从海外回国的高级人才，并为他们提供高额的薪酬和福利待遇，这也进一步加深了海外人才的流失。

2．人才回流“再融入”流程复杂

海外人才回国面临的首要问题就是一系列复杂的认证和安置程序，其中包括签证处理、文件传输以及户口信息不明等问题。许多海外回流人才面对纷繁复杂的程序无所适从，甚至有回流人才反映：回国两年了仍未处理清楚这些手续。回国程序的设置在一定程度上影响了海外人才回国就业的情绪。首先，海外人才办理回国手续经常需要往返于两国之间，说明中国的签证制度存在不合理之处。其次，中国驻外使领馆的数量，相比许多发达国家仍有较大的差距，这也使办理手续变得复杂。虽然我国已经通过相关政策和文件的颁布实施鼓励海外人才通过多样化的渠道回国就业，但是这些努力并没有从根本上解决问题。2001年，《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》出台。该意见明确指出了在六种情况下，出入境程序可以适当简化，可以享受出入境设施。⁽¹⁸⁾然而，返回的很多人才并不能套入这六种情况中，这使得他们无法享受上述便利，仍有很大麻烦。

3．人才回流区域分布不均衡

海外人才回流后，其在就业方面也存在一定问题，首先是归属地分布不均的问题。大部分海外人才回国后以城市经济发展为导向，首先选择北京、上海、广州、深圳等一线城市，其次是东部沿海等经济较发达的城市，很少有海归选择中西部就业。根据《区域人才蓝皮书：中国区域国际人才竞争力报告（2017）》可以看出，中国区域国际人才竞争力上海最高，北京、广东、江苏分别排名第二、第三、第四。这三个区域与上海共同形成了中国区域国际人才竞争力的第一梯队。与其他区域相比，第一梯队的区域经济发展水平相对较高（长期以来，江苏、广东在中国GDP省份排行榜上高居前两位）。第二梯队由东南沿海及中西部发展较快的省份组成。第三梯队则是中西部地区国际化发展较慢的省份（见图1.1）。在这些发展较慢的省份中，虽然也有与其他国家接壤的省份，但因为它们深处内陆，而接壤国家的人才以流向欧美等发达国家为主，所以在现阶段并没有给接壤区域带来显著的国际人才红利。

像这种人才集中分布的状况，既有优点也有缺点。一方面，这会使当地经济得到快速发展；另一方面，这导致了人力资源利用率不足的问题。海外人才的涌入加剧了发达城市的就业竞争压力，拉大了城市发展之间的差距。北京、上海、广州、深圳等发达城市原本就集中了国内大部分高层次人才，虽然其对人才的需求量巨大，但这导致有限的社会资源无法得到有效的分配。

近年来，伴随着我国经济的腾飞，海外人才回流人数稳步提升。根据中华人民共和国教育部公布的官方数据，中国海外学生留学回国人数2008年仅为6.93万人，2017年已发展到48.09万人。10年间，留学回国人数增长了近6倍，累计留学回国281.23万人，迎来从“孔雀东南飞”向“春暖燕归来”的历史性转变。我国逐步从一个人才资源相对匮乏的国家，发展为人才资源大国，随着人才的规模不断壮大，人才的素质也有了显著的提高。各类人才在改革开放及社会主义现代化建设中发挥了非常重要的作用。然而，与世界先进水平相比，我国人才发展总体水平还是存在一定的差距，与我国经济社会发展的需要相比，还有许多不适应的地方。

在国家科技国际竞争力的提升方面，人才国际竞争力是一个重要的影响因素。作为“先进”生产力的基础和前提，科技竞争力是现代经济发展的重要推动力，对人才的吸引则是提升科技国际竞争力的关键。在世界范围内，虽然人才国际竞争呈现不断炙热的趋势，不断增长的海外人才回流数量让我们感到欣喜，但我们也应该清楚地认识到这样一个严峻的形势：我国仍有大量人才滞留海外未归，部分已经回国的海外人才可能会再次外流。同时，不可否认的是，我国海外人才回流也面临着诸多困境，如高层次人才的逆向选择、结构性失调等问题。⁽¹⁹⁾

新时期，基于习近平总书记提出的以“聚天下英才而用之”为核心的人才战略，国家加快构建具有全球竞争力的人才制度体系，留学人员是人才队伍的重要组成部分。当前，国家高度重视人才回流工作，不仅关注人才资本流量（国际流动规模）、人才资本存量（回流的规模），还更加关注人才资本增量（人才回流的质量），积极发挥留学人员的智力优势，加速实现“人口红利”向“人才红利”转换。

海外回流人才作为高层次人才队伍的重要组成部分，具备国际化的开阔视野、前沿性的知识储备、非本土化的思维方式，因而更容易引领创新，发挥创新主力军的作用。海外人才回流增加了母国的人力资本存量和质量。进一步来说，大规模海外人才回流将成为中国释放“人才红利”的重要突破口，其主要体现在两个大的方面：一方面，在经济发展方面，海外回流人才推动技术创新带来经济盈余；另一方面，通过海外回流人才创业推动国家产业结构的优化和调整。不仅如此，海外回流人才在创新创业大潮中成为高新技术与新经济的中坚力量，将国外的新兴技术与产业带回母国，填补行业空白，丰富国内的创业模式，推动新经济和新科技的不断发展。可以说，海外高层次人才对国家创新发展、赶超世界先进水平具有十分重要的意义。

近年来，学术界对国际人才竞争与我国海外人才回流的研究在理论层面取得了丰硕的成果。但是，上述研究更加侧重于研究现状与对策，缺乏理论上的升华。其虽然形成了比较有说服力的理论研究框架，但是没能进一步形成宏观的海外人才回流研究的理论体系，在系统分析海外人才回流影响因素方面也呈现诸多不足之处。本研究试图综合运用教育学、经济学、社会学等理论，以电力行业博士为研究对象，分析海外人才回流的影响因素，并在此基础上构建海外人才回流影响因素模型，进而提出吸引海外人才回流的政策建议。

二、研究意义

通过上述人才国际流动的背景和需求的阐述，研究海外回流群体的现实意义得以体现。

（一）理论意义

现有的研究从宏观政策层面、中观区域发展方面、微观的个体发展及家庭需要方面，运用教育学、经济学、管理学、人口学等方面的理论对人才回流问题进行了多视角的研究，但基于宏观数据的研究居多。然而在全球化背景下，每一个回流行为的背后都可能有诸多复杂因素在起作用。人才回流的行为大部分为个体自身做出的选择，属于个体微观层面的一种决策行为，与回流的人才个体和本身的家庭情况密切相关。与此同时，回流的行为也嵌入在特定的社会情境中，这是无法避免的。⁽²⁰⁾因此，本书从微观层面入手，以电气工程专业海外博士回流为例，研究回流个体的人力资本，以及情境嵌入下的社会资本如何影响回流，致力于深入研究海外人才回流的体制机制，使人才回流理论的研究视野得以更加开阔，并为政府制定引智政策提供建议。

（二）实践意义

随着知识经济时代的到来，人才已经成为经济增长最重要的推动力和国家综合国力的根本保证。近年来，我国面临产业结构优化升级，经济发展进入换挡期，如何克服“中等收入陷阱”是一项时代命题。吸引海外人才回流，是提升国家创新能力的重要途径。长期以来，作为全球影响力巨大的人才输出国，我国拥有丰富的海外人才储备。但目前来看，我国尚未表现出大的海外人才回流潮，长期以来形成的大量的海外人才留滞国外的局面并未得到扭转。比如，美国国家科学基金会在2008年曾经以获得了国外博士学位的人为对象做过调查，发现来自中国大陆的人员在美国理工科博士中占比为10.8%，其中有高达93.1%的人员选择留在美国工作；在21世纪的第一个十年，持有临时签证的中国留美博士平均滞留率是88.6%，而美国全体外籍博士的平均滞留率是69.8%。⁽²¹⁾我国是人口大国，在近些年高等教育的良好发展之下，人才大国的优势逐渐展现出来。但是由于严重的人才流失现象，“人口红利”向“人才红利”的转变又受到了制约，长此以往，将会进一步拉大我们与世界发达国家之间的差距。因此，本书系统研究海外人才回流的影响因素并探索其深层机制，有助于国家相关部门制定吸引人才回流的政策。