第2章 家庭教育促进法制定情况介绍

2021年10月23日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议高票通过了家庭教育促进法，国家主席习近平签署第九十八号主席令予以公布，自2022年1月1日起施行。常委会领导对家庭教育促进法立法及实施工作高度重视，11月22日，全国人大常委会举行家庭教育促进法实施座谈会，栗战书委员长出席并发表了重要讲话。家庭教育促进法对调动全社会力量共同做好家庭教育工作，引导全社会注重家庭、家教、家风，增进家庭幸福与社会和谐，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人具有重要意义。现将家庭教育促进法制定工作有关情况介绍如下：

一、家庭教育促进法立法进程

家庭教育促进法从前期研究论证到常委会审议通过，经过了几年的时间。在全国人大常委会高度重视和有力支持下，全国人大社会建设委员会、常委会法制工作委员会以高度的使命感、责任感，认真开展家庭教育立法的前期调研、立项论证、草案起草和常委会审议服务保障等工作，积极推动家庭教育立法进程。

2015年，习近平总书记在春节团拜会讲话中指出：“家庭是社会的基本细胞，是人生的第一所学校，不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风。”通过学习习近平总书记重要讲话精神，结合当时正在制定的反家庭暴力法，法工委深刻认识到家庭教育对未成年人健康成长以及社会和谐稳定的重要性。2016年，全国妇联、教育部等联合发布了《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016-2020年）》。2017年，法工委开始就家庭教育相关问题与全国妇联进行沟通研究，并先后和全国妇联到广东、四川、陕西、湖南等地调研，了解地方家庭教育工作和地方立法等情况，进一步加深了对家庭教育立法的认识，坚定了推动家庭教育立法的信心。

2018年，为贯彻落实习近平总书记有关批示，法工委提出了进行家庭教育立法的建议。在常委会领导的高度重视和关心下，2018年家庭教育立法被列入十三届全国人大常委会立法规划。2020年全国人大常委会通过新修订的未成年人保护法和预防未成年人犯罪法，对家庭教育作出原则规定，为家庭教育立法打好基础、留好接口。

全国人大常委会将家庭教育法列入2020年立法工作计划后，社会建设委员会负责牵头起草草案，法工委、全国妇联等参与了研究起草工作。2021年1月，草案提请常委会初次审议，8月常委会进行了二审，并于10月经三审表决通过。

在本法的立项、起草和审议过程中，对一些问题曾存在争论，其中最关键的就是对立法必要性的争论。有的意见提出，家庭教育主要是家庭私事，通过立法规范家庭教育，可能会导致公权力过度介入私生活。此外，家庭教育主要是监护人对未成年人进行教育，民法典、未成年人保护法对监护制度、家庭保护已经作了规定，因此认为就家庭教育进行专门立法的必要性不够充分。

对于立法必要性这一关键性、基础性的问题，在立法过程中，认识不断深入，逐步达成一致意见：家庭教育是未成年人健康成长、家庭和谐、国家和民族发展的重要基础，制定家庭教育促进法有重要意义，是贯彻落实习近平总书记重要论述和党中央决策部署的需要，是大力弘扬中华民族家庭美德的法治体现，是促进未成年人健康成长和全面发展的法治保障，也是全面总结地方立法与实践经验的法治成果。家庭教育不单单是家庭私事，在很大程度上也是国家的事，关系国家民族长远发展。家庭教育促进法主要是让家长知道应当怎么样教育子女，政府和社会应当从哪些方面为家长提供支持和帮助。对家长主要是引导而非强制、是服务而非管理、是支持而非干预，如果能够把握好这个定位，就不会导致公权力过度干预私生活。家庭教育促进法是对民法典监护制度和未成年人保护法家庭保护的进一步细化，和民法典、未成年人保护法、反家庭暴力法等法律相互衔接配合，共同促进未成年人健康成长和发展。对立法必要性、重要性的认识不断深入，为家庭教育立法的顺利进行奠定了良好基础。

二、全面贯彻习近平总书记重要论述精神

习近平总书记高度重视家庭教育工作，党的十八大以来，习近平总书记站在培养担当民族复兴大任时代新人、确保党和国家事业后继有人的高度就家庭教育作出一系列重要论述。在家庭教育促进法立法工作中，始终坚持全面深入学习习近平总书记重要讲话精神，并贯彻落实到法律中。自觉将习近平总书记重要论述精神作为整部法律的主线、体现在法律的各个部分，是家庭教育促进法最大的亮点，主要体现在以下五个方面：

一是准确定位家庭教育的责任主体和教育对象。习近平总书记多次强调，“家庭是人生的第一所学校，家长是孩子的第一任老师，要给孩子讲好‘人生第一课’，帮助扣好人生第一粒扣子”；“家长应该担负起教育后代的责任”；“家长要时时处处给孩子做榜样，用正确行动、正确思想、正确方法教育引导孩子”。家庭教育促进法将家庭教育定义为父母或者其他监护人对未成年人的培育、引导和影响，而不是宽泛地扩大为家庭成员相互之间的影响。同时明确规定，父母或者其他监护人树立家庭是第一个课堂、家长是第一任老师的责任意识，承担实施家庭教育的主体责任，用正确思想、方法和行为教育未成年人养成良好思想、品行和习惯。

二是明确家庭教育最重要的是品德教育。习近平总书记指出，“家庭教育涉及很多方面，但最重要的是品德教育，是如何做人的教育”。应该把美好的道德观念从小就传递给孩子，引导他们有做人的气节和骨气，帮助他们形成美好心灵，促使他们健康成长，长大后成为对国家和人民有用的人。家庭教育促进法规定，家庭教育以立德树人为根本任务，培育和践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化。

三是动员全社会关心支持家庭教育。习近平总书记强调，“家庭学校政府社会都有责任，谁都不是旁观者，谁都不能置身事外”，要求“各级党委和政府充分认识家庭文明建设的重要性，负起领导责任，切实把家庭文明建设摆上议事日程”，“教育、妇联等部门要统筹协调社会资源支持服务家庭教育。全社会都要担负起青少年成长成才的责任”。家庭教育促进法规定，国家和社会为家庭教育提供指导、支持和服务，各级人民政府指导家庭教育工作，有关部门在各自职责范围内做好家庭教育工作。同时，在“国家支持”“社会协同”两个专章中，规定国家和社会为家长实施家庭教育提供支持和服务。

四是注重发挥妇联独特作用。习近平总书记指出，“做好家庭工作，发挥妇女在社会生活和家庭生活中的独特作用，是妇联组织服务大局、服务妇女的重要着力点”，妇联要“认真研究家庭领域出现的新情况新问题，把推进家庭工作作为一项长期任务抓实抓好”。家庭教育促进法规定，教育行政部门、妇联联合会统筹协调社会资源，协同推进覆盖城乡的家庭教育指导服务体系建设，并按照职责分工承担家庭教育的日常事务。同时规定，妇女联合会发挥妇女在弘扬中华民族家庭美德、树立良好家风等方面的独特作用，宣传普及家庭教育知识，通过多种渠道组织开展家庭教育实践活动，提供家庭教育指导服务。

五是强调各级领导干部带头抓好家风。习近平总书记指出，“领导干部的家风，不仅关系自己的家庭，而且关系党风政风”，要求领导干部要带头注重家庭家教家风，保持共产党人的高尚品格和廉洁操守，以实际行动带动全社会崇德向善、尊法守法。家庭教育促进法规定，国家工作人员应当带头树立良好家风，履行家庭教育责任。此外，还规定国家机关、企业事业单位、群团组织、社会组织应当将家风建设纳入单位文化建设，支持职工参加相关的家庭教育服务活动。

三、立法中的亮点

家庭教育和每个家庭、每个人都紧密相关，社会广泛关注，对草案提出的修改意见也比较多。例如，常委会一审时共65人发言，二审时43人发言，三审时56人发言。立法过程中，对各方面的意见认真进行研究，按照最大限度吸收各方面意见的原则，从法律名称、篇章结构到文字表述等各个方面，对草案进行全面修改完善，确保法律的高质量。立法中的亮点主要体现在“改”和“增”两个方面。

（一）体现“改”的四个方面

一是修改法律名称。法律的名称不仅是对法律规范内容的概括，还能体现出法律的立法理念和价值导向。家庭教育促进法一审时的名称是家庭教育法，二审时将法名修改为家庭教育促进法。主要有三点考虑：第一，从法律定位看，家庭教育立法主要是为了引导全社会注重家庭家教家风，推动国家和社会为家长科学实施家庭教育提供指导和帮助，促进家庭教育发展。家庭教育促进法这一名称，比较准确地反映了本法的定位。第二，从各方面意见看，在一审时，有十几位常委委员以及多个单位、地方和社会公众都建议修改为家庭教育促进法。第三，从地方立法实践看，关于家庭教育的地方性法规，名称也都是促进条例。

二是调整篇章结构。草案一审稿共六章，除了总则、法律责任和附则外，第二章至第四章分别为“家庭教育实施”“家庭教育促进”“家庭教育干预”。二审修改法律草案名称后，相应地将上述三章调整为“家庭责任”“国家支持”“社会协同”，不再使用“干预”的表述，理顺家庭、国家和社会在家庭教育工作中的角色，逻辑更清晰，也更符合本法的定位。

三是完善家庭教育内容。草案一审稿从德、智、体、美、劳五方面规定了家庭教育的内容。常委会审议时对这一规定意见较多，认为没有充分体现出家庭教育的特点。

怎样区分家庭教育和学校教育是一个难题。我们研究认为家庭教育和学校教育相比，有两个突出特点：第一，家庭教育是亲情相伴、言传身教的教育。家庭教育的责任主体是父母，家长不需要从业资格、没有教材、没有课程表、没有特定场地，它存在于日常生活的点点滴滴之中。第二，家庭教育的核心是道德教育、如何做人的教育，教会孩子养成良好的道德品质和行为习惯，更好地适应社会生活、更好地与人相处和交往。虽然家庭教育也涉及读书和学习，并且读书在自古至今的家训中都占据重要位置，但这主要是说让家庭重视孩子的学习、帮助孩子养成好的学习习惯，而不是由家长直接去教孩子学科知识、批改作业。

根据上述思路和各方面意见，对家庭教育的概念和内容作了较大的修改完善。一方面，在家庭教育的概念中，强调的是对未成年人“道德品质、身体素质、生活技能、文化修养、行为习惯”的培育、引导和影响。另一方面，从六个层面规定了家庭教育的内容，包括培养中华民族共同体意识和家国情怀；培养良好社会公德、家庭美德和个人品德；培养科学探索精神和创新意识；培养良好学习习惯和行为习惯；培养自我保护意识和能力；培养热爱劳动的观念等。改变家庭只是学生课堂的延伸、家长只是学校老师的助理的状况，将家庭教育从学校教育的附庸地位中解放出来。

四是淡化政府干预。草案一审稿在“家庭教育干预”和“法律责任”两章中，规定了较多干预和惩处措施。在二审时对这些规定作了修改，强化国家的支持和服务，淡化干预。“法律责任”一章，主要规定的是有关单位、部门、机构不依法给家长提供服务时，需要承担的责任。对于家长，也主要是在其怠于、拒绝履行义务时，规定了对其批评教育、劝诫制止，督促接受指导。

（二）体现“增”的五个方面

相对草案初次审议稿，最终通过的家庭教育促进法增加了不少新规定。

一是贯彻落实习近平总书记重要论述精神，增加规定父母的责任、妇联的职责、国家机关工作人员带头履行家庭教育责任等内容。

二是贯彻落实中央关于减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的文件精神，推动家校协同，增加规定，县级以上地方人民政府应当加强监督管理，减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担，畅通学校家庭沟通渠道，推进学校教育和家庭教育相互配合。

三是针对家长对子女期望值过高、施加学习负担过重、放任沉迷网络等问题，增加规定，未成年人的父母或者其他监护人应当合理安排未成年人学习、休息、娱乐和体育锻炼的时间，避免加重未成年人学习负担，预防未成年人沉迷网络。

四是加强对留守未成年人和困境未成年人的保护，增加规定，政府应当采取措施，为留守未成年人和困境未成年人的监护人实施家庭教育创造条件。教育行政部门、妇女联合会应当采取有针对性的措施，为留守未成年人和困境未成年人的监护人提供家庭教育指导服务。同时，增加规定委托照护情况下被委托人的责任。

五是做好和其他法律的衔接，增加规定，未成年人的父母或者其他监护人在家庭教育过程中对未成年人实施家庭暴力的，依照未成年人保护法、反家庭暴力法等法律的规定追究法律责任。

栗战书委员长在家庭教育促进法实施座谈会上强调，要站在实现中华民族伟大复兴战略全局的高度正确理解家庭教育促进法，强化责任担当，把这部法律的学习宣传和贯彻实施抓紧抓实、抓出成效。下一步，要积极做好家庭教育促进法的宣传和实施工作，确保家庭教育促进法落地见效。