1 前言

2020年12月21日，美国死于新冠肺炎的人数接近31.9万人。肯塔基州共和党参议员兰德·保罗在国会发表演讲，主题却不是当下紧急的公共卫生状态，而是对不断增加的政府债务的担忧。“我们的财政状况有多糟？”他说道，“联邦政府去年有3.3万亿美元的收入，却支出了6.6万亿美元，财政赤字达到创纪录的3.3万亿美元。如果你们要求更多的纾困资金来应对新冠肺炎疫情，我们没钱了。金库里空荡荡的！我们一分钱的预留资金都没有了，储蓄账户空空如也！国会已经花光了所有的钱。”

接下来，这位参议员话锋一转，开始了他的经济分析。“今天的钱已经花完了，”他解释道，“所以国会正在花明天的钱……所谓明天的钱，不仅仅是我们下个月所需要的资金，还是我们未来10年所需要的资金，更是我们未来一代、两代甚至三代人所需要的资金。这些资金要用于国防支出，用于基础设施。这是我们的子孙将来要连本带息偿还的钱，而这笔钱每年都要增加1万多亿美元。我们的子孙再也无法享受我们在这个国家享受到的财富和机遇，他们会困在我们欠下的债务陷阱里，还要承担利息。”1

参议员保罗的呼吁基于一个重要的认知，即政府是一国的“财务总管”。如果政府未能妥善管理国家财产，过度借债，将导致令人担忧的经济和财政后果。然而，他所引申的“政府应该量入为出，像家庭那样避免背债”的观念，却是大错特错的。事实上，如果一个政府在遇到致命的大流行病时拒绝通过负债提供实质性帮助，或者在遇到安全威胁时拒绝负债以支持国防，抑或是拒绝通过负债对生产性基础设施进行投资，那么这个政府就像保罗所说的那样会被指责为渎职，而且的确如此。这样的政府，如果继续用家庭的情况来比喻，则相当于父母拒绝借钱为孩子做手术来挽救生命。

如果政府不能妥善管理财政而让国家和后代背上无法偿还的债务，那么这个政府迟早会失去合法性。如果一个政府在需要对抗突发危机时，或是在出现大好投资机遇时仍然顽固地拒绝借债，那么这个政府同样会失去合法性。

公共债务（public debt）有其存在的意义。它使政府在收入下降时仍能提供基本的社会服务。它有助于进行生产性投资，在总需求需要的时候提供支持。它使国家在面临军事威胁时能够扩大国防支出，在金融危机肆虐时能够稳定银行体系，在飓风、地震、流行病，以及其他自然或非自然灾害侵袭时能够提供人道主义援助。

但是，公共债务也像其他工具一样，使用不善则会产生危害。发债的能力带来了一种诱惑，那就是拖延做出艰难的决定。立法者可以利用公共债务为赤字融资，而不必艰难地决定究竟要砍掉哪项支出或是开启加税。在任官员可以利用公共债务来操弄预算以获取政治利益，比如在选举前为了吸引中间选民而增加预算支出，或者在离任前扩大那些可以让其支持者获益的预算项目。由于未来世代无法发出政治声音却要承担政府债务，因此政府可能过度借债。那些屈从于上述诱惑而导致的沉重债务会带来问题。为了能借到更多的债而不得不推高债券利率，可能“挤出”私人部门的生产性投资，导致投资减少。对政府偿债能力和偿债意愿的怀疑可能导致信心受损，破坏金融的稳定性。如果政府债务被外国人持有，则情况更是如此。外国人在本国享受的法律保护较少，遇到风吹草动就会撤资，这反过来会导致债券价格崩溃。2如果债务由银行持有，情况亦是如此，在这种情况下，主权债务危机可以迅速演变成银行危机。

这些问题由来已久。王室或国家借钱的历史至少可以追溯到1 000年前，即加洛林王朝衰落之后，法兰克人和伦巴第人统治大半个欧洲的第一个千禧年。从那时开始，出于地理和政治原因，欧洲分裂成数百个城邦和王国。日益增加的边界冲突导致战争蔓延。统治者借钱不仅是为了扩大他们的疆域，还是为了对他们的领土和生存空间进行防御。专业化的借债人最初是意大利的家族银行，它们调动规模空前的资源，发展出复杂的合约，以满足国家的融资需要。债务为君主服务，这使君主得以维系权力。借债可以稳固王权，保护追随君主的附庸们。同样地，债务也为债权人服务，后者从其提供的融资服务中获得回报。即使不总是如此，至少大抵如此。

之所以说“不总是如此”，是因为情况可能变坏。不仅历史上如此，现在也一样。君主们借钱有时候只是为了随意地进行计划不周的军事冒险，或者单单就是为了受贿。由于君主们无法偿债，导致债权人承受巨大损失，甚至破产。意大利的一些银行家族就是这样破产的。

人们也许以为这段不太愉快的经历会导致主权债交易的终结。然而，如果得出这个结论，那就低估了债务对国家的重要价值，也小瞧了放债人的创造力。随着军事技术越来越复杂，也越来越昂贵，君主们再次求助于他们的放债人，借更多的钱去保护自己及附庸。当长途贸易变得重要时，君主们又需要借钱去保护他们的商船和贸易路线。为了能够偿付更多的债务，他们设计出新的税种和（五花八门的）征收方式。

出于自身立场，放债人也设计出各种机制来保护自身利益。他们更加牢固地控制住专门用于偿债的税收，不仅监督征税过程，甚至直接提高税收。银行间形成了辛迪加这样的垄断组织，不仅可以放更多的债，而且可以对债权进行分散化持有以分散风险。他们把贷款证券化，组织起了二级市场，可以买卖政府债券。这使君主们的债务可以被更多的投资者持有，风险在更大范围内得到分散。同样地，事情不会总是如此顺利。债务违约时有发生，投资者要承担损失。但是，政府债券市场却一直存续下来，并且在过去500年的大部分岁月中都非常繁荣。这确实具有一定的启示意义。

17世纪和18世纪是转型的时期，公共财政开始向现代化转型。最初是英国和荷兰，然后是其他地区，投资者确立了一些针对君主独断行为的保障。他们建立了立法机关和议会，代表债权人的利益，对国家的财政政策进行建议和审批。当制衡机制建立起来后，利率开始走低，借债也更容易。由于可以获得更多的财政和行政资源，国家得以开疆拓土，由此出现现代国家体系。对于民族国家的崛起以及19世纪签订《维也纳条约》之后国家间冲突的减少，公共债务都发挥了巨大的作用。英国和荷兰这两个最早发展出国债市场的国家，在这一进程中处于领先地位，并不是巧合。

国债市场的进步同时促进了私人金融市场的发展。这主要得益于政府债券的流动性高。它们很容易出手，可以随时换成现金或其他金融资产。由于政府债券的流动性和安全性较高，它们成为放债人广泛接受的抵押物。借助于债券的标准形式，抵押物的可得性有所提升，并推动了贷款的增加。政府债券也是风险资产定价和贷款利率设定的基准。从这个意义上说，如果没有国债，就不可能发展出金融市场，而后者是18世纪和19世纪商业与工业革命的基石。就此而言，现代经济增长最早出现在西北欧——现代主权借贷的发源地——并不是巧合。

现代学者对国债的正面作用是有认识的，但是他们就像参议员保罗这样的21世纪观察家一样，倾向于强调国债的负面性。在《国富论》的第三章，亚当·斯密警告说，政府太容易以未来的税收作为抵押来借钱，积累的债务会给子孙后代带来难以偿还的沉重负担。3斯密在解释主权债务的合理性时，强调了战争带来的迫切融资需要，这对他所处的时代而言是恰如其分的。随着现代军事技术引发了日益昂贵的军备竞赛，国家的生存能力与借债能力联系到了一起。但是斯密警告说，债务是一把“双刃剑”，带来的好处掺杂着潜在的危害。由于大大小小的君主和国家意识到自己有能力借钱，便不注意预先积累足够的储备，导致过度依赖债务融资。“政府……非常容易依赖它的负债能力和国民在非常时期的放债意愿，”斯密写道，“政府只看到借钱的好处，再也不愿承担储蓄的责任。”

斯密还说，等危机过去需要加税的时候，加税的努力将遇到有影响力的利益相关方的抵制，如果试图给那些反对加税的人提出忠告，则可能刺激他们进行更激烈的反对。即便这些利益相关方的反对被压制，政府为偿还债务不得不借出的新债或增加的税收仍然会对生产性投资构成“挤出”，并因此使经济受损。无论能否加税成功，斯密悲观地总结道，这些“巨大的债务在当前压迫着欧洲各大国，从长远来看则可能毁灭这些国家”4。

在公共财政专家中，斯密因发表这些悲观的预言被熟知，就像21世纪的皮特·彼得森因批评公共部门债务不可持续而闻名一样。5当然，斯密也认识到了国债的积极作用。他承认，各国政府通过借债修筑道路、运河和桥梁。在最理想的情况下，各国政府的投资可能扩大市场的广度，从而产生足够的收入，使国家可以连本带利地偿还债务并获得盈余。6

不仅如此，斯密已经认识到政府债券可以在二级市场上再出售给其他投资者，确保债券始终留在乐意持有的人手中。“（政府）卖给原始债权人的证券可以转让给其他债权人，”斯密指出，“而且，由于大众对国家信用有信心，这些证券可以卖得比初始价格更高。”斯密观察到的政府债券的可转让性还带来了其他好处。尽管贸易商和制造商已经借钱给政府，但仍然可以从事生产性投资。储蓄者一直在为他们的资金寻找安全的去处，现在这些资金可以投资政府债券，储蓄本身也因此得到鼓励。这不仅带来了更多的储蓄和投资，最终还促进了金融市场的深化和发展。

关于公共债务的这种正面观点并没有得到足够的重视，毕竟这样的观点不如彼得森或斯密的末日警告那样耸人听闻。本书的目的是重新让人们注意到公共债务的正面作用，而不仅仅集中于公共债务的负面作用，从而对公共债务有一个平衡的理解。这里所谓的平衡，意味着相比一般的文献，我们会更多强调公共债务积极的一面。本书的主旨是，公共债务并非一无是处，与流行的论述和政治话术所描述的相反，公共债务并非总是，也并非在任何情况下都是具有危害性的。

接下来，我们集中讨论国债或中央政府债务，以区别州政府或地方政府的债务。这些债务也称为主权债务，其特殊之处在于偿付责任属于国家的最高权力——不能再归结到更高的权力所有者。7主权债务的另一个特殊之处在于，它并不受制于任何法庭的司法权。8在现代城邦崛起之前，君主或国王是国家的象征，拥有最高的世俗权力。随之而来的是这些君主制的政府也不受制于通行的司法原则下的法律判决。9这使得借钱给君主要承担特殊的风险，同时，在抽象的意义上也享有特殊的利益。10

我们借助历史来说明公共债务的正面效应和负面效应。主权债务违约虽然不能说罕见，但毕竟不像其他金融负债违约那么常见，因此从历史的视角审视其负面效应能够说明很多问题。如果研究仅限于近代，则仅能观察很少量的违约事件，导致研究存在先天不足。回溯历史有助于扩大样本容量，当然我们也要告诫自己不同的历史环境会导致不同的结果。在后文中，我们将详细讨论这些差异。

同时，将主权借贷置于不同的历史背景下有助于理解与债务相关的更复杂的问题。比如，与其他债务人不同，政府是不受法庭强制执行的影响的，那么为什么政府仍会努力还债？又如，为什么债务合约的设计、强制可执行力，以及违约的成本和频率各有不同？为了说明债务的正面效应，一个长期的历史视角同样重要。历史显示了国家如何利用借债来守卫边境、投资基础设施、提供社会公共品，这些举措如何帮助建立持久的政治实体并孕育经济增长。历史说明了当政府和投资者逐步增强主权债务的吸引力时，它如何演化为一项安全资产。历史还指明了这些举措如何帮助金融市场发展以及一般意义上的经济发展。历史更能显示政府如何利用负债能力抑制经济周期，降低经济衰退的频率，以及在此过程中增强自身的偿债能力。

如果说历史展现出公共债务的一些共性，那么它也记录了随着时间的推移，公共债务的发债原因和发债作用。毫无疑问，战争是历史上债务飙升的主要原因，比如20世纪两场世界大战带来的戏剧性债务增加。然而，时过境迁，政府也会出于其他目的扩大借债。借助于金融市场的发展，它们通过借债创造了银行，筹集了解决金融危机所需的资金。事实上，政府从之前借债提供国防这样的公共品，转变为借债提供金融稳定这样的公共品。同时，政府通过借债来为铁路、城市基建和对经济增长意义重大的社会资本进行融资。

基于债券市场的早期成果，欧洲各国政府继续努力发展和开拓债券市场。自然而然地，世界其他地区的政府也纷纷效仿欧洲，比如19世纪早期拉丁美洲新独立的那些共和国，最终成败不一。其中，有些国家尚不具备发展债券市场的先决条件，于是便利用欧洲国家这些先行者的成果，选择在主要的国际金融中心发行债券。它们通过外债创造了经济机遇，也带来了危险。比如，以外币计价的外债风险极大。偿还此类外债，不仅要求一国政府能够获得足够的税收，还要求特定的外汇收入。这将债务人置于全球商品市场和金融市场的不确定性之中。商品价格的下降会导致出口收入减少，本币汇率的贬值也会导致以外币计价的债务负担加重，这些都可能使原本可持续的负债变得不可持续。

此外，外国投资者可能对当地情况和政府的意图知之甚少。当他们缺乏信息时，便试图从其他投资者的行为中推断信息，这会造成投资者由于恐慌而同时大量退出。随着工业化和经济的增长，以及与早前公共债务市场的衍化相联系的种种经济发展，在西方与世界其他地区之间形成了一种经济、技术和军事能力的极度不平衡。这使外国投资者和他们的政府可以通过武力干预迫使债务人还钱，否则债务国可能失去财政甚至政治的主权。

炮舰外交是最后的解决方案。更多的情况是，投资者通过施加财务压力来执行合同和规范市场。在认购新上市的债券时，投资者看中那些有债券发行经验以及与外国政府有联系的投资银行，并将它们的参与视为该债券值得投资的信号。投资者们组织了证券交易所，将涉及外国的主权证券集中交易，并设计规则保护投资者——那些违约的政府将受到抵制，无法新发债券。投资者们还建立了债权人委员会，来代表他们与未能按时偿债的政府进行谈判。

这些机制虽然不完美，但是总体上作用良好，因此全球公共债务市场在19世纪下半叶持续扩张。尽管债务违约并不罕见，但主权债务的偿付足够合规，而且外国政府债券的收益率足够高，因此海外借贷带来了实际回报。对于欧洲投资者来说，贷款给外国政府的回报高于贷款给他们自己的政府。对于债务人来说，向外国借钱意味着投资和增长，虽然不是一直如此，但大多数会如此。借钱多的国家，投资也更多，经济增长高过平均水平，因此发债也有回报。11

然后，仍然是从欧洲开始，政府从借钱提供基础设施和社会资本转向借钱提供社会服务。尽管仍然投资于铁路、运河和港口，但它们现在开始建设校舍、图书馆和医院。它们提供国家赞助的工伤保险、失业保险和养老保险。从1880年到1930年的50年间，出现了后来20世纪福利国家的早期迹象。福利国家提供的社会保险和转移支付功能，缓解了城市化和工业化带来的不稳定性，使市场运行带来的经济活力更易于被接受。福利国家保护工人，帮助他们免受自身无法抵御的风险。在这个意义上，福利国家使工人和社会大众适应了市场经济的运作。12福利带给了国家新的合法性，国家现在不仅是市场的保障者，还是经济分配结果的调节者。

为什么公共部门的扩展和福利国家的探索与债务增长有关？这一点还不太清楚。原则上，社会保险和转移支付完全可以从当期收入中支出，即便存在对公共服务的额外需求导致支出增加，也可以通过加税来弥补。福利国家与债务相关，部分原因在于经济糟糕的时候对社会服务的需求也最大，比如失业率高企，社会混乱程度高，政府缺乏足够的收入来满足当下的紧急需求。第一次世界大战之后出现了经济动荡，政治机构试图阻止社会走向革命，要求增加社会保险和转移支付的呼声很高。20世纪30年代的大萧条时期，伴随着苏联的经济调整，市场经济的有效性受到质疑，要求提供社会服务的压力最为突出。第二次世界大战之后，社会混乱与经济困难相伴出现，同时，“铁幕”在欧洲降临，西方各国政府急于维持对民众的承诺和对市场体系的信心，这种呼声再次变得强烈。20世纪70年代，发达国家经济增长放缓，失业率上升，对提供社会服务的要求也更强烈了。在上述情形下，政府面临收入下降，不得不借钱来提供社会服务的状况。

当然，这个解释也引出了另一个问题：如果政府不得不在困难时期借债，那为什么不在顺风顺水的时候还掉债务？有时候政府是这样做的。在绝对或参照GDP（国内生产总值）的相对意义上，一些债台高筑的政府曾经成功地减少了债务。19世纪、20世纪20年代、第二次世界大战以后都曾如此，甚至包括20世纪后期一些国家的例子。在某些案例中，例如第一次世界大战前的法国，债务重组事关生死存亡。只有减少债务、重建国家的借贷能力，才能保障国家在下一次生存危机中调动资源做出应对。

在另一些情形下，决定社会事务的特权阶层范围有限，反而有利于债务重整。如果投票权仅限于有财产的特权阶层，债权人在决策过程中就容易拥有过多的代表权，其偏好和意志便更能得到体现。当一个极权领导人把偿还外债当作绝对优先事项时，没有什么可以阻挡他。在20世纪80年代，罗马尼亚总理尼古拉·齐奥塞斯库就是如此，他认为对外负债会威胁到他的个人统治，所以没人能阻止他偿还国家的外债。然而，就在齐奥塞斯库以胜利者的姿态宣布罗马尼亚已经还清全部外债之后的短短8个月，该国就因经济匮乏发生骚乱，齐奥塞斯库政权被推翻，他和他的妻子也被处决。

当今政府常常债务高企，过度借债成为一个严重的问题，民主化也许是部分原因。在民主社会里，不同利益集团都拥有投票权，债权人只不过是其中之一。有代表权的利益集团数量越大，“公共池”（common-pool）的问题就越严重：每个利益团体都坚持将更多的公共支出花在自己偏爱的项目上，但没有一个能完全将负债的含义内部化。另外，随着民主化提升了国家的安全性，也可能导致政府觉得降低高债务的紧迫性有所下降。这并不是否认欧洲和日本这两个当今全球债务负担最沉重的地区仍然存在安全问题，但它们毕竟享受了75年的和平，至少在过去的75年，欧洲和日本没有爆发20世纪上半叶那样的全面战争。欧洲和日本的政府都认为减少公共债务是明智的，为此提出了各种理由，但对国家安全的威胁显然不是其中之一。

在21世纪，国家面临的紧急状况有不同的表现，往往是经济和金融的系统性危机，就像2008—2009年的全球金融危机或者2020年暴发的新冠肺炎疫情。全球金融危机和新冠肺炎疫情绝对是紧急状况，它们导致社会在经济、金融和人道主义方面付出了不可估量的代价。政府的公共支出大幅上升，以稳定经济和金融体系，并阻止危机蔓延和疫情扩散。在2008—2009年，为挽救银行和金融体系不得不大规模注资，代价高昂，但不这样做，银行和金融体系将破产。由于这些支出无法依靠当期收入来满足，它们必然导致政府债务大幅上升。在2020—2021年，为防止企业倒闭、保住工人的饭碗、保障孩子们三餐无忧，政府不得不大幅扩张支出和债务。批评者们抱怨不该实施这些救助项目，他们警告爆炸性增长的政府债务将带来可怕的后果。然而，如果不在危机中挽救银行和金融系统，不采取手段阻止致命病毒的传播，减少对经济和公民的危害，国家将在公众的眼中失去合法性。在这种情况下如果还拒绝借钱和负债，就意味着一个国家未履行其根本职能。

历史显示，管理因战争而背负的沉重债务是一个难题，尤其是政府必须降低债务、恢复借债能力以应对未来的类似威胁。同样的道理，对于因经济衰退、金融危机和疫情而背负的债务一样适用。毫无疑问，管理这个财务负担是一次艰巨的挑战，但这不等于说，当面对金融危机或大流行病时，政府不借债会更好。