1.3　概念明晰

1.3.1　土地规划

（1）人类意志与自然系统的结合。单卫东等（2016）认为土地规划的编制与实施，是人类意志作用于以地表为主体的自然系统的过程，在此过程中各种错综复杂的自然因素对人类的土地利用决策和行为产生制约。

（2）以土地开发、利用、整治、保护为目标。土地规划管理制度是国家从长远利益及全局出发，在土地的合理开发、利用、整治和保护等方面采取经济、技术工程等综合措施进行的长远规划和统筹安排。土地规划管理制度由各级人民政府组织编制，包括土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划等（郭林涛，2017；孙田、陈龙乾，2011）。

（3）以用途管制为核心，权衡耕地保护和新增建设用地管理的关系。林坚、许超诣（2014）认为土地规划的核心是用途管制，土地规划的程序性和政策性非常明显，旨在处理好保护粮食安全和建设发展的关系，强调耕地保护，划定基本农田，明确各类土地的管制规则及改变土地用途的法律责任。吕维娟、殷毅（2013）提出土地规划管理的一项核心工作是新增建设用地（农用地转为建设用地）管理，而每年的新增建设用地计划则由国土部拟定后向各省分解，再由省分解到地级市，地方政府只有先争取到足够的新增建设用地计划，才能开展本年度的新增建设用地报批，而新增建设用地的审批权限在国家和省级土地行政主管部门。

1.3.2　土地储备

土地储备制度是国家调控土地市场、高效控制城市土地开发利用的有效工具之一。人们常说的土地储备就是指城市建设用地储备，而把耕地指标储备等排除在外（吴次芳、谭永忠，2002）。城市建设用地储备是指市政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，通过收回、收购、置换、征用等方式，从分散的土地使用者手中集中收储土地，并由土地储备中心进行安置、拆迁、平整、市政建设等开发整理工作后，根据城市规划和城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度（夏方舟、严金明，2015）。郭立芳、陈利根（2003）认为城市土地储备制度的实施必须根据土地市场的供求关系、城市建设和改造的实施进度、房地产市场的需求量等市场因素，科学合理地安排和运作。宫玉泉（2006）提出土地储备制度应定位于以下几个方面的功能：一是政府供应土地。我国的土地制度决定了政府是最大、最主要的土地供应主体，供应的土地必须是政府拥有产权，这是政府供应土地的第一个前提。二是政府要有空余的土地。事实上，政府如果没有土地储备，政府供应土地是不具备条件的。三是政府将具有明确产权内容的土地供应给新的用地者。在政府过去和现在的土地供应中，有很多是通过出让、划拨等方式使土地使用权人发生转移的。

1.3.3　农村土地流转

我国以保护耕地为基本出发点实行统一的、最严格的土地管理制度，但各地由于在农村土地流转方面面临的问题不同，土地流转的形式和方式也不尽相同，形成了包括转包、互换、转让、出租、入股、置换、重组、兼并、股田等在内的土地流转模式。广义的土地流转指土地权利在不同利益主体之间的流动和转移。此处土地不仅是农村土地，权利也不仅是经营权或承包权，还可能包括所有权。狭义的土地流转指农村土地承包经营权在同一农村集体内部的流动与转移。此处流转的只是农村土地，且往往特指农村承包土地；权利也仅指承包经营权；流转主体范围也仅限于同一集体的农户之间。目前，关于土地流转的讨论、规定等，多指狭义的土地流转，即农村土地使用权的流转。许恒周、曲福田（2007）提出农村土地流转有其必然的原因：①家庭联产承包责任制的缺陷要求农村土地流转。我国农村实行的家庭联产承包责任制，提高了农业生产中家庭经营的效率，解放了生产力，但农村土地的集中和农业经营的扩大是现代农业发展的必然趋势。②社会经济的发展要求农村土地流转。土地的流转可使那些无力或无心经营土地的农民自主、自由地转出土地，愿意种地的农民又能自主地吸纳土地进行种植，在总量上保持土地和劳动力等生产要素的优化组合。③政府的引导、鼓励有利于土地流转。目前，解决“三农”问题是政府的重要任务，而解决“三农”问题的关键在于如何促进农民增收，因而各级政府从发展当地经济出发，对于土地使用权的流转，大多采取比较积极的态度加以支持和鼓励，并已取得了明显效益。谷树忠等（2009）认为农村土地流转是发生在我国农村的重要社会经济现象，既关系到土地供给的总体结构及变化，又关系到城市化和工业化进程，更关系到耕地的保护与利用，进而关系到国家和地区粮食安全。黄贤金、方鹏（2002）从农村土地流转的形成机理分析，土地流转包括土地产权的流转（所有权、使用权）以及土地功能的流转（土地用途的改变），并主要探讨同一用途土地的产权流转以及土地用途转换过程中的土地产权流转两个方面的问题。

1.3.4　土地税收

土地税收是国家调控土地或房地产市场最有力的经济杠杆，是市场经济条件下土地管理的有效手段。土地税是世界各国最古老的一种租税形式，仍然是现今世界各国征收范围最广的一个税种。现行各国的土地税收从不同的角度考察，具有不同的类型和特点（孙钢，1997）。路春城、张莉（2006）提出在各种税收政策中，最直接、有效的就是土地税收。土地税是以土地为征税对象征收的一种税，它有广义和狭义两种不同的范畴。广义上的土地税不仅针对土地征税，还包括对土地上的附着物（包括房屋、植物等）征收的税和对土地增值部分征收的税；而狭义上的土地税仅指对土地征收的税。谢经荣、刘维新（1995）认为，土地税收的原则在于：①土地税收体系的建立要考虑各种同土地利用有关的市场行为；②任何土地、任何土地交易都应交税；③依土地利用类型制定不同税率。

1.3.5　土地整理

“土地整理”一词最早出现于德国，随后法国、俄国、加拿大等国也沿用这一名词。虽然我国的土地整理可以追溯到公元前1066年西周时期的井田制度，但对土地整理的系统研究较为滞后，土地整理的概念在20世纪90年代后期才被正式提出。根据国内外土地整理的不同，其内涵包括以下几点：①土地整理涉及自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，是一项技术性和实践性极强的系统工程。②土地整理的内容和目标随着社会经济的发展表现为一个持续的动态发展过程。③土地整理不仅包括土地利用的空间配置和土地利用内部要素的重新组合，还包括土地权属和土地收益的调整。④土地整理不仅协调自然过程，还协调社会经济和文化过程，追求生态效益、经济效益和社会效益的统一。例如，龙花楼（2013）提出土地整理是指基于严格耕地保护、城乡统筹用地和新农村建设的战略目标，对低效利用、不合理利用、未利用的土地进行治理，对山、田、水、路、林、村进行综合整治。王军等（2002）提出土地整理是兼容外延扩展以提高土地利用率、内涵挖潜以增加土地产出率两条途径而获得效益的有效措施，尤其在我国实现耕地总量动态平衡、实施建设占用耕地补偿制度和保证粮食安全供应中具有强大的生命力，发挥着重大的作用。

1.3.6　土地节约集约利用

土地节约集约利用的完整概念是由英国经济学家大卫·李嘉图在论述土地级差地租理论时提出的，指在一定面积的土地上，集中投入较多的生产资料和劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。查理·丁·伊利在其所著的《土地经济学原理》中指出，“对现在已利用的土地增加劳力和资本，这个方法叫作土地利用的集约”。韦伯在《工业区位论：区位的纯理论》（1909）中将区位与城市工业用地合理集约度研究结合在一起。随后，剑桥学派的创始人英国经济学家马歇尔提出土地报酬递减理论，这是研究土地合理集约度的经典理论，其报酬递减规律适用于各行各业为了生产和生活而对土地的利用。该理论认为，在一定科技条件和若干要素投入量保持不变的情况下，土地收益随某一投入量不断增加将出现由递增到递减的现象。显然，土地报酬递减规律所阐述的就是土地的合理投入问题，研究的是土地的合理集约度。

中外相关学者从很多角度对土地节约集约利用的内涵和概念进行过相关论述。从一般意义上讲，有学者认为土地节约集约利用，首先是节约土地，合理利用土地，提高土地的利用率；其次是要通过调整土地利用结构来有序地置换土地，以达到提高集约程度的目的，增加土地有效利用面积。还有学者认为，土地集约利用的含义是会随着时代发展改变的，不是静态的概念。

在理解土地节约集约利用内涵的过程中，戴必蓉、杨子生（2010）认为，节约用地是相对于“浪费土地”而言的，是指用地在数量上的省减、限制，尽可能用最少的土地来满足人们生产、生活的需要；集约用地是相对于“粗放用地”而言的，是指在单位面积土地上适度提高投入（包括资金、劳动力和科学技术等生产要素）强度以增加土地产出量的土地利用方式；帅文波、杜新波（2013）认为土地资源节约集约利用内涵可体现在以下几个方面：第一，应立足于土地资源可持续发展，即当代对土地资源的利用应受总量节制，资源利用要在时间轴线上定位，当代不能透支后代的土地资源；第二，土地资源节约集约利用的途径主要是通过对存量土地增加投入、改善经营管理来提高土地使用效率；第三，土地节约集约利用目标是达到良好的经济效应、社会效应和资源、生态效应；第四，土地节约集约利用应当是一个动态过程，必须把土地资源节约集约利用作为一个长远目标进行规划，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构与布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

1.3.7　耕地保护

由于研究的角度和方向不同，国内学者对耕地保护内涵的认识有一定差别。对耕地保护内涵的界定主要有以下几种观点：①耕地保护的目的主要是提高耕地的生产能力，耕地保护的实质就是保护农业生产力；②耕地保护的本质是协调土地的供求矛盾，促进经济发展；③耕地保护的内涵包括数量保护、质量保护以及在发展中保护等。耕地保护不仅要注重对现有耕地的数量和质量的保护，更应注重实现耕地的可持续利用，从而达到促进经济社会发展以及生态环境保护的目的（史丹丹，2013）。刘国凤（2011）认为，耕地保护是指人们根据耕地资源的功能与特点，依据一定的社会经济目的，为实现耕地资源的可持续利用，保持农业、经济社会的稳定、和谐、健康发展而采取的一系列措施和行动，包括运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量以及生态环境进行保护。单嘉铭、吴宇哲（2018）提到，自改革开放以来，我国的耕地保护政策对保有耕地资源发挥了一定作用。

国外的耕地保护范围较广，学者在研究时多称其为农地保护。关于农地保护的内涵，国外学者主要有以下两种观点：①除了保证粮食安全这一主要目的之外，农地保护还有一个重要目的——保护生态环境。例如，美国农地保护最重要的原因是保持农业生产生活方式、保护水资源的质量等。②农地保护要注重研究耕地数量与经济发展以及社会稳定之间的关系。这一观点主要存在于亚洲人多地少且经济发展迅速的国家，如韩国、日本、印度尼西亚等。韩国学者朱奉奎认为，耕地保护中个人利益和社会利益相背离会导致政府对耕地的管制和保护等。

1.3.8　征地拆迁

我国法律规定，我国实行的是城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有的土地二元所有制。征地包括征用和征收，国家对土地征收和土地征用有明确的界定。“土地征用”是针对使用权，而“土地征收”则是针对所有权。“土地征用”表示土地只是暂时被国家征用，征用之后使用权归还土地“所有者”；“土地征收”则表示土地被国家永久性收回，收回的土地不再归还。无论是征收还是征用，都是为了全社会的利益并满足国家发展的需要，依据法律强制取得土地使用权利，并依法对被征地者给予相应补偿的行政行为。

征地拆迁分为征地和拆迁两部分，除了对土地产权的收回外，还要对土地上的建筑进行拆除，如果只是征收农村土地而没有对土地上的建筑进行拆除，则只有征地而没有拆迁。征地拆迁的主体是国家，依照的是国家相关的法律制度；征地拆迁行为具有强制性。蒲怡欣（2017）提出征地拆迁主要分为城市房屋拆迁和农村征地拆迁，指的是政府为了实现公共利益而进行的商业开发等活动，需要对全民所有或者集体所有的土地或房屋进行拆毁，进而重建；同时，对被征地拆迁对象进行补偿、安置，并规定其在搬迁期限内完成搬迁的过程。

1.3.9　征地补偿安置

“无补偿即无征收征用”指因公共利益而导致私人财产权益被剥夺或受损者必须予以补偿，对此《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》都有明确的规定。土地征收补偿是与土地征收紧紧联系在一起的，补偿制度是征收制度的核心（田德勇，2010）。土地补偿制度的内容主要包括补偿主体、被补偿主体、补偿原则、补偿标准、补偿范围、补偿方式及法律责任等。所谓土地征收补偿，是指国家为了社会公共利益的需要、依照法定程序将农民集体所有的土地转为国家所有，并给予农村集体经济组织和农民个人相应补偿的行为。柯燕燕（2006）认为，征地补偿是指国家或政府因行使征地权力，对特定人、团体造成的经济上的特别损失，由国家或政府对受损失的人、团体给付金钱补偿、实物补偿或者其他方式的补偿；郁枫（2009）认为，征地补偿是指行政主体的合法征地行为使被征地者的合法权益受到特别损害，由国家承担补偿责任并给予相应补偿。其要义在于因公共利益需要而对经济上遭受特别牺牲者进行的调节性补偿，以达到“为私有财产与公共利益之调和”的目的。马志雄等（2016）分析了历年来征地补偿安置政策的演变，认为已有政策的设计缺乏基于被征地农民的生计转型来构建系统的征地补偿安置政策框架，这导致农民对未来生计的安全感缺失，提出改进征地补偿安置可通过试点“整村推进”的征地模式、逐步取消强制征地制度、尝试征地收益按比例分成、坚持就业支持与社会保障两手抓、适时出台《征收土地补偿安置条例》等方法进行。贾艳杰等（2018）认为，现阶段我国农地征收补偿主要通过财产补偿、安置补偿和土地补偿三种形式进行，征地补偿的安置方式不同，参与分配的份额、分配的途径及其效果也具有显著差别，可通过将征地区片综合地价按其功能细化、将政府投入的征地成本内部化等措施显化征地补偿费中的土地增值收益份额，以及通过提高征地补偿标准并将其法定化、分离社会保障费用和对失地农民实行“即征即保”等途径来实现征地增值收益的合理分配。水电水利工程与其他行业征地补偿安置政策有所不同，不可避免地需要征收大面积农村集体经济组织的土地的，在移民安置过程中需要对其按照规定进行补偿，并对因此产生的生产安置人口进行安置。汪奎等（2018）对水利水电工程与其他行业征地补偿安置政策进行对比分析后，认为应结合当前水利水电工程征地移民工作的现状和问题，研究我国水利水电工程建设征地移民安置政策改革的必要性以及改革的总体发展趋势，从而减少行业间征地补偿移民安置政策的差异。