1.2　政策试点与政策创新

政策试点是中国国家治理策略体系的重要组成部分，是塑造“中国奇迹”的基础性治理机制之一，是有中国特色的政策制定方式。“政策试点”是中国共产党在对治国理政经验不断总结和升华的过程中逐步形成的，根源可以追溯到中国共产党在革命战争时期特别是在土地改革实践中的主动探索。改革开放以来这种经验开始被大规模运用于国家的现代化进程中，成为深深根植于中国政策过程的一个常态性治理机制。从经济领域的沿海经济特区到社会政策领域的养老、医疗、社会工作人才队伍建设等社会福利政策，多采用“试点”方式展开。体制转型以及治理经验的缺乏导致中国必须“摸着石头过河”，需要通过试点的方式对政策前景进行探索。

中国的“政策试点”模式是一种独特的政策制定过程，其过程通常如图1-1所示。国家的某种宽泛的政策意向会催生许多地方政府开展试验，或者地方政府为了解决现实的问题单独进行某种政策试验，如果某个地方的“政策试点”创新设计能够引起国家相关部门的呼应，则可能成为国家级政策的蓝本，而该地方也会通过“先行先试”这一施政习惯，由地方试点上升为国家试点，之后国家会出台政策并通过逐年按比例扩大国家试点的方式向全国推行。所以，“政策试点”的过程并不局限于政治行动领域的政策过程，而是纵跨政治、行政领域的，跨越科层层级的，中央—地方之间在较长时间段内的政策互动过程。

从20世纪90年代开始，韩博天、诺斯（North）、诺顿（Naughton）等国外学者基于制度经济学的分析视角，发现“政策试点”是中国特有的渐进性的制度变迁路径。诺顿（2009）指出“政策试点”与制度创新的关联性：中国的一系列发展经验表明自身的制度创新并不是外生的，而是出现于制度框架的内部的，尤其在整个政策过程中，在保留政治、社会等方面相关优势的前提下，通过长期的动态“试错”来实现制度及政策创新，在这一过程中地方政府拥有足够的机会和渠道来施展自身的“活力”和“灵活性”。

目前我国对土地制度的认识存在很大分歧，所以党的十八届三中全会提出，土地改革措施绝大部分要先试点。陈美球、马文娜（2012）以江西省试点为例，为城乡建设用地增减挂钩中的农民利益保障提供对策建议，以利于“增减挂钩”工作的健康推进；李元珍（2013）基于对成都市L区土地增减挂钩“试点政策”的实践分析，从中央与地方关系的视角探讨了政策执行结果与政策目标发生偏差的机制性根源；黄惠春等（2014）以湖北与江苏的试点为例，对农村土地承包经营权可抵押性及其约束条件进行分析；于丽红等（2016）以辽宁省试点县为例，对农村土地经营权抵押融资农户进行了满意度分析。

“政策试点”——政策创新路径的根本目的不仅是解决某些地方出现的土地问题，更是将经过实践“降噪”后的政策在全国范围内进行推广。而国内学者则更关注地方的土地创新如何盘活土地资源。尹成杰（2005）系统回顾了新阶段“三农”工作理论和政策创新；周建等（2011）通过对无锡市农村“双置换”政策的研究，探索城市化与农村土地制度创新；刘彦随、乔陆印（2014）提到在新型城镇化背景下，进一步加强中国耕地保护的关键在于全面评判耕地资源新价值、形成耕地保护新认知、完善耕地保护制度、创新保护政策与措施；李太淼（2017）探索实行城乡建设用地、人地挂钩政策，改革创新农村宅基地制度，改进和完善征地制度，改革和创新土地增值收益分配制度，配套搞好其他制度创新。

可见，无论从政策过程、中央与地方关系，还是政策扩散的视角看，已有研究中最缺乏的是典型个案研究，尤其是大样本的实证分析。本书正是立足于实践，对土地政策方方面面的地方政策创新实践及其文本进行整理的，为后续基于大样本实证分析政策过程、中央与地方关系、政策扩散对政策创新的影响机制进行系统和深入挖掘提供坚实的基础。