第二节
军事重镇时期（秦至五代）蓟城行政体制的特征

一、地方行政长官典兵禁直接指挥军队

汉代的地方最高行政长官是太守，太守的职责很广泛，可以说是军政、民政、司法无所不包。边郡太守不但“典兵禁”，执掌军政，而且可以直接指挥军队，边郡太守大多加将军衔。西汉名将李广就曾任右北平太守；东汉名将王霸亦曾任上谷郡太守。

二、地方最高长官以军政代替行政

由于蓟城是屏障中原的战略重镇，朝廷视之为北门锁钥。驻节蓟城的最高长官既有典兵之重，又有治民之责。而朝廷对驻节蓟城最高长官的要求是独当两面，把好中原的北大门，使国家无北边之患。至于其他诸事，如：“劝农桑、平狱讼、督赋税、选孝廉”，皆可忽而略之了。故驻节蓟城的最高长官，以军政代替行政，视行政为军政的后勤，一切行政工作均为军政服务。

三、地方最高长官的职衔越来越高兵权越来越重

汉代地方最高行政长官是太守，后来刺史逐渐由监察官转变为行政官，改称州牧。故蓟城最高长官由广阳郡太守变成了幽州刺史，后来又成为了幽州牧。两汉时期幽州地区的太守大多加将军衔，州牧之中也不乏加大司马衔者。

魏晋时驻节蓟城的最高长官均以将军衔，使持节监幽州诸军事或都督幽州诸军事，兼幽州刺史、领护乌丸（桓）校尉，既是钦差官（使持节）又是地方最高军政长官，可以总揽全权。

北魏、北齐时均曾在幽州设立东北道行台，行台一般统10余州，兼领幽州刺史。北齐名将斛律羡坐镇蓟城，抵御突厥，其职衔是都督幽、安、平、南营、北营、东燕6州军事，兼幽州刺史。

隋在幽州设总管府，历任幽州总管均是勋戚重臣，周摇任幽州总管时，领北方6州50镇诸军事。

唐初，在幽州设总管府，统领幽、易、平、檀、燕、北燕、营、辽8州军事。武德六年（623年）幽州总管府升为大总管府，统管39州，以便统一指挥北边军事，抵御突厥。

唐开元时，幽州刺史兼任河北采访处置使，领相、卫、冀、营等24州，及安东都护府。天宝三年安禄山一人身兼范阳（幽州）、平卢、河东三镇节度使，总揽了黄河以北地区的军政大权，酿成了安史之乱。

四、割据幽州称雄河北

安史之乱平定之后，安禄山、史思明的旧部归附了唐王朝。田承嗣任魏博镇节度使（治今河北大名）、李宝臣任承德镇节度使（今河北正定）、李怀仙任卢龙镇节度使（治今北京），号称河北三镇。三镇自持兵强马壮，割据称雄。节度使例兼观察处置使，名为朝廷任命，实际上是各镇自立，或父子、兄弟相承或军中将士拥立。朝廷无法控制，只能认可，以求苟安。

在三镇之中，卢龙镇实力最为强大，割据幽州达150多年。在军阀割据史上，可以说是割据时间最长的地区。幽州地区割据还有其特殊性，就是割据者要顶住朝廷和沿边游牧民族的双重压力，才能保住割据的局面。这在军阀割据史上，也颇具有特殊性。

五、多层次的行政管理体制

汉武帝迁乌桓到幽州沿边5郡安置，设护乌桓校尉对内附的诸部进行管理。内迁、内附的沿边游牧民族由于诸方面的发展水平和幽州地区的“编户之民”存在着很大的距离，所以无法由郡县地方官统一进行管理，只有“因其俗，全其部而治”，于是形成了多层次的管理体制。汉魏之际，在昌平设护鲜卑校尉、在幽州设护乌桓校尉，对诸部进行管理。护乌桓校尉在西晋成为了幽州地区最高军政长官的兼职。

唐朝时，幽州地区先后设置了十几个羁縻州，诸羁縻州的长官均由内迁少数民族的首领充任，仍然实行“因其俗，全其部而治”的政策。

综上所述，先秦时期蓟城地区所形成的军、政合一的行政体制和多层次的管理模式，在军事重镇时期均有所发展。这是由于幽州地区的军事形势和民族杂处的状况所决定的。这种各成体系、多层次的行政管理体制，给辽朝番汉并行的政治格局以直接影响。