1.1 水务市场的发展现状

1.1.1 中国水务市场的诞生

长期以来，在传统的计划经济框架下，水利一直是以服务农业为主体。国民经济是以计划网的层层控制实现运行，水利从规划建设到管理运行都是以财政供给为投入形式，产出以农业服务和社会公益性为实现形式，水利供水仅仅是以规费形式补偿部分成本，水利市场根本无从谈起；随着社会主义市场经济体制的建立和经济市场化程度的提高，水利作为国民经济的基础产业，内涵和外延得到迅速发展，水利从单纯的工程建设，即工程水利，逐步发展形成以水资源的合理开发利用和全面保护为主体的资源水利，在市场机制的作用下，其结构、体制和机制都发生了变化。水利现代化，包括水利运行形式的现代化，逐步被社会所公认。作为水利的市场属性，水市场的发展及其运行形式成为国民经济宏观市场的重要组成部分，成为水利改革的重要内容和发展方向。水资源作为自然资源和经济资源，作为自然环境的控制要素，被提到战略高度，成为经济社会可持续发展的共享资源和战略资源。实现水资源可持续发展，不仅是人类的生存和发展之源，而且是维护生态环境之源，它关系到人类的生活水平和生活质量，关系到国民经济各个部门和行业的发展水平。水走向市场，用行之有效的市场机制，激活水资源资产的生机和活力，不仅关系到水利行业的发展，而且关系到整个国民经济的有序运行和人类自身的可持续发展。

水利具有除害与兴利双重作用的特点，水资源具有区域特点，水利工程兼有公益或部分公益性的特点，在这些特点的影响下，构筑了一种十分复杂的水市场环境。从宏观角度来看，现有水资源利用的结构和环境发生了本质变化。鉴于工业化与城市化、城乡水利一体化的发展特点，城市水资源的短缺成为未来发展的焦点。虽然水资源短缺，但由于水具有公益性特点，水又不可能完全靠市场调节来配置，所以水务市场的建立和发展更受到诸多方面因素的制约。水作为一种特殊的商品，它区别于一般商品在市场上的利益竞争，因此水务市场就不具有其他商品市场的共性和特点。中国水务市场就是在这样的时代背景下开始发育、成长的。虽然它的变化也始于改革开放，但其诞生的起点大大晚于改革开放，而且晚于国家市场经济制度的建立。如果把全国第一笔水权交易——浙江义乌与东阳水权交易作为真正意义上的水市场起点，则更晚。所以说中国的水市场还处于刚刚起步阶段。

1.1.2 水务市场的发展过程

目前，学术界通常将2000年1月浙江省义乌市购买东阳市横锦水库的部分用水权，作为我国首例水市场交易。其实早在20世纪80年代末，由于工业城市的发展，地下水的过度开发造成供水危急，为了满足工业城市用水的需要，我国就一直存在着临时的、应急的、地下的、隐蔽的、变向的、不健全的水买卖。城市购买农业用水方面，仅以山东省莱芜为例，自1989年自来水公司连续三年购买杨家横、乔店两中型水库的农业用水量，两水库向河道放水，补充市自来水公司鹏泉水源地共计1000万m³，水价0.1元/m³，远远高于当地农业灌溉0.03元/m³的农业用水价格，而且水费一次到位。另外，企业投资加强灌区节水转换水权的典型实例也普遍存在。山东莱芜发电厂扩建后，需要1000万m³的水源，于是从1992年，雪野水库向莱芜发电厂供水500万～1000万m³，由于挤占了农业灌溉用水指标，电厂对水库补偿4000万元，其中大部分用于灌区节水续建改造。多年来，水库通过水权转换，不仅提高了工程标准，保证了工农业用水，而且水库效益也得到了明显增加。同时莱芜也存在着新建水利工程替换原水利工程的供水方向转换水权的情况。鲁中冶金矿山公司大量抽取当地地下水源，造成地下水位下降，群众浇地困难，为此，鲁中冶金矿山公司于1988年提供160万元资金，由当地水行政主管部门实施羊里镇水源地还水工程，从临近地区打机井40多眼，以弥补当地农业灌溉水源不足的问题。

其他省（自治区、直辖市）这种不完善、不规范的水市场十分普遍，像浙江舟本岛水资源紧缺，每到干旱季节，就用轮船从长江口和宁波运淡水，连居民生活用水也要限时限量供应。这种现象促成了舟山向大陆跨海引水项目的实施。在浙江温州乐清等地的水库供水区，曾经发生农村和城市、农业内部种植业和养殖业之间的矛盾。一些个体户为了得到投资大、效益好的养殖业的“救命水”，曾自发的与从事种植业的农民协商，要求高价转让水权，这促成了乐清在楠溪江从永嘉引水。绍兴河网曾多次从萧山引钱塘江的水。慈溪曾经协商向上虞引水，并已经实现从余姚引水。永康曾计划从仙居引水。这些现象表明，水权的流动和水市场的启动已经有了客观需要和物质基础。我国香港买东江水，澳门买西江水，也是水权交易。

为了克服上述水资源宏观行政控制和水产品市场微观方面的弊病，我国在流域水管理体制改革的基础上，从1999年开始对水资源的管理与配置逐步进入水权和水市场改革的新阶段。先是有关流域管理体制、水权和水市场改革的理论讨论；接着进入试点、试验和立法阶段。《中华人民共和国防洪法》、《取水许可制度实施办法》的制定以及《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》等的修改，从法律上提供了水资源使用权转让的依据，并加强了流域管理机构的权力。

1999年，水利部提出了从工程水利向资源水利、可持续发展水利和现代水利转变的治水新思路。2000年10月水利部领导发表了关于“水权、水价、水市场”的理论讲话。接着全国水利学会、环境资源法学会等环境、资源、法学界进行了有关水权与水市场的学术讨论。《中华人民共和国水法（修订草案）》、（水政法〔2000〕227号）明确规定了水资源使用权可依法转让的条款：《关于征求对〈取水许可证制度实施办法（修订草案）〉意见的函》（资源管〔2000〕20号）对水权转让条件、提交资料、权利义务、适用范围以及补偿原则等进行了相应的规定。2001年2月，《人民日报》分别于16日、20日报道了《我国首笔用水权交易成交——义乌出资两亿元，买来上游东阳水》、《两亿元买清水——国内第一笔水权交易详记》的消息，掀起水务市场的高潮。

2001年12月11日，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要“逐步放宽投资领域”，“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入。鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。

2002年1月，国家计委发出《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。

2002年3月，国家计委公布新的《外商投资产业名录》，原禁止外商投资的供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放的政策逐步到位。

2002年12月，建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，要求以体制创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程。鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。

1.1.3 企业深化改革

1.第一阶段

第一个阶段从20世纪90年代初开始，以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为中心对企业进行改造，一个显著标志是企业名称由“自来水公司”更改为“自来水（集团）有限公司”。不完全统计，约有90%以上省会城市和60%以上大中城市的供水企业已经进行了这种改革。其典型模式如下。

（1）深圳模式。建立和完善现代企业制度，实施集约化管理和规模化经营，步入“自我积累、自我发展”的良性循环。

（2）上海模式。将水司一分为四，以促进竞争和提高效率。

（3）南海模式。供水企业将水厂借壳上市，然后把所募资金用于发展供水项目。

（4）武汉模式。政府将水厂包装上市，然后把所募资金用于其他基建项目。

（5）沈阳模式。厂网分离，产销分开，水厂包装后在香港上市，所募资金用于城市基础设施建设。

2.第二个阶段

第二个阶段从20世纪90年代末开始，少数体制较顺或者基础较好的供水企业展开了以提升企业规模和国际竞争力、抢占市场份额为中心的改革和探索。比较典型的例子有：深圳自来水集团积极实施跨区域经营战略，在保定、杭州等地与国际水务资本展开了激烈竞标；北京自来水集团积极实施城乡一体化战略，展开了对周边郊县水司的大规模并购活动：长春、重庆等城市则积极组建了集供水、污水处理为一体的大型水务集团。

1.1.4 民营资本入市

长期以来，民营资本主要集中在给排水设备、药剂的制造和销售领域，近来则开始大举进入自来水厂与污水处理厂的建设与经营等领域，如钱江水利通过竞标收购杭州赤山埠水厂，北京首创股份收购高碑店污水处理厂一期工程。其中，最引人注目的是北京桑德集团于2001年6月，在人民大会堂与荆州、荆门、江阴、格尔木、宿迁等11个城市签约，以BOT方式承建并运营这些地区的城市污水处理厂。

1.1.5 政府管制放开

政府对水务市场的管制主要有市场进入和价格管制两种形式。

我国的市场进入管制长期以来一直是由地方政府垄断本地供水经营许可权的封闭制，市场机制根本未建立起来，而近几年来出现了几点新变化：

（1）很多地方政府逐步放松了市场进入管制，允许多种水务经营主体跨行政区域进入，但放松的范围仅限于制水和污水处理领域。

（2）管制主体的职能划分趋向明确，出现了资产管理与行业管理相分离的管制方式，克服了政企不分的弊端。

（3）在行业管理上，“多龙管水”的混乱局面正在向“一龙管水”转化。截至2010年1月，全国已有24个省（自治区、直辖市）的424个县级以上人民政府明确了由水务局统一实施水务管理。政府的价格管制方式正逐步走向科学化、规范化，合理的水价形成机制正逐步健全。

（4）在水价的制定上，承认水务企业应该有合理利润，并以法规的形式确认成本加税费、合理利润的定价标准（1998年出台《城市供水价格管理办法》），同时指出供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率的8%～10%。

在水价的调整上，价格听证制度初步形成，水价的调整日趋科学化、合理化、规范化。2001年7月，国家计委出台了《政府价格决策听证暂行办法》，使水价听证制度有了强有力的法规依据。