3.2 城市水务系统性结构特征分析

从城市水务系统内在结构和发展方向分析知，城市水务系统是由天然水资源环境系统和人类活动系统（蓄水、引水、净化水、输水、配水、用水、节水、排水、水处理、回用）构成，是开放性复合型系统。其表现出来的耦合性、整体性、层次性、动态性等特征，反映了城市水务系统实施一体化管理的客观依据和必然性原因。

3.2.1 耦合性特征

城市水务复合巨系统表现出极强的自然系统与人类活动系统相耦合的特征，或称为相结合的特征，图3.3～图3.5都反映了城市水务系统的特征，并进而可用图3.6表示。

由图3.6可知，天然水资源系统为人类活动提供水资源、水环境及城市水务系统运行的基础，也会产生洪水、干旱、水土流失的危害。人类活动系统对城市水务系统提出需水及适宜水环境质量的要求，并在开发利用水资源及环境的同时，也出现因超量开采、排污威胁天然水资源系统的质量和安全，为保护天然水资源系统，有时也将人类活动产生的符合水质要求的水作为回灌补源利用水源。城市水务系统的运行与管理既要为人类活动系统提供用水、适宜水环境，也要对天然水资源系统进行调水、调质的全面管理。

城市水务管理应遵循水的自然循环规律和用水的经济社会规律，既不能将天然水资源系统与人类活动系统孤立对待，更不能不注重其间的内在联系、相互依存、相互影响、相互作用的关系。天然水资源系统是人类活动系统的基础。人类活动系统受天然水资源系统的制约，其耦合作用影响城市水务系统的运行效率和可持续发展能力。若人类活动系统不注意天然水系统的承载能力，超量开发利用水资源，过量排污利用水环境等，都会损坏城市水务复合巨系统的基础；同样，若不能遵循水资源的时空分布规律，合理开发利用水资源，以及依据水环境纳污能力合理利用其净化功能，都会造成水资源及环境功能的浪费，乃至破坏、影响城市水务复合巨系统服务城市经济社会建设的能力和发展的潜力。所以城市水务管理应依据其耦合性特征进行系统管理。

3.2.2 整体性特征

系统整体效应的概念出自于著名的贝塔朗菲定律——整体大于各部分的总和。就是说系统的整体功能大于各组成部分的功能之和，即1+1&gt；2效应，这一效应说明系统内部各部分之和在功能上发生了质变。在水务管理中，它启发管理者重视水务管理系统的整体效应，在进行决策和处理问题时应以系统整体效应为重，从系统整体功能角度分析系统内部各部分之间相互联系、相互激励和相互制约的关系，从整体出发协调好要素之间的关系，做到子系统的目标服从于大系统整体目标的实现。

例如，在水源配置时，应考虑水资源的流动性和水质特征，先用地表水、后用地下水，将不同水质的水输送给恰当的用户或用途使用；将城区集中和分散的供水系统统筹协调，优化不同时期的输水水源和开采量；用水分配与计划执行“以供定需”，按可供水能力控制经济社会建设与发展的规模、结构、速度，并大力提高节水管理和技术水平，提高水支撑和保障经济社会建设与发展的潜力；控制排水水质、水量，在提高水利用能力的同时，减轻城市排水和水处理压力，以及对水环境可能的危害，经处理后的水应尽力回用，既提高水资源利用效率，城市可供水开发利用潜力，也减少浪费，促进水处理事业形成良性发展，并保护水资源环境避免损害。所以，在城市水务系统中贯穿着整体性的工程与非工程管理理念与措施，规划、调度、运用、维护城市水务系统良性运转，会极大地提高整个系统的效率、效益。在当前贯彻这一思想，还会极大地提高城市水务系统保障经济社会建设发展的潜力。一个完善有效的城市水务管理系统必须保持系统的整体性和影响，控制与水相关的人类活动，提升系统运行的整体效应。

3.2.3 层次性特征

系统的层次性特征要求明确划分管理的层次，各级管理层要明确自己相应的职责与权力。同时按照等级原则，管理系统内的职权和责任应按照明确而连续不断的系统性要求，从最高管理层一直贯穿到组织的最底层，做到责权分明，分级管理。

水务管理系统具有十分明显的层次性结构特征，在管理上的要求体现为设计管理结构（包括组织结构、权属及权责结构、工作内容和任务结构）时应建立适应系统有效运行的体系，在纵向上划清管理的层次，在横向上划分管理的部门，以体现管理大系统中各子系统之间的相互关系。

在法规上最早设置我国水资源管理体制的是1988年颁布的《中华人民共和国水法》，《中华人民共和国水法》第九条规定为：国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关水资源的管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。在这一管理体系的层次性设计中，原本是考虑到水资源管理的历史原因和涉水部门多，为加强协作而制定的管理体制，但是由于“分部门管理”的规定没有明确各部门管理的权限和职责范围，或者说，规定得不是很明确，涉水关系比较模糊，使得在执行中造成对水资源权属部门的分割管理，以至在执行中形成水资源分部门所有、地方所有，在许多地区出现城乡水资源分割、地表水与地下水分割、地下水分部门管理的局面。实践证明，分部门管理的结果常常是谁都在管，但谁都不管，使国家统一管理水资源的政策失效。

2002年修订颁布的《中华人民共和国水法》，在水资源管理体制的层次性设计上进行了重新的责权分工，“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”从而将水资源权属管理与开发利用产业管理分开，开发利用产业管理服从权属管理。这样的管理体制设计，不仅符合水资源管理的社会实践要求，也符合管理系统设计的一般原则和公共管理原则，才有可能保证管理系统的有效运行。

因此，在城市水务系统管理中，贯彻“流域管理与行政区域管理相结合的体制”，实行水资源管理与水资源开发利用产业管理相分开的原则，将城市水资源及水务系统纳入流域管理、全国管理的大系统，将开发利用产业管理纳入资源管理的统筹安排下，将对开发利用水的企（事）业单位和家庭的用水行为的管理纳入政府节约保护水资源的监管下，将各项运作水的市场行为纳入政府宏观调控下，建立起资源开发利用高效，管理调控有序，权、责、利清晰的城市水务系统管理体制、制度、运作机制。

3.2.4 动态性特征

城市水务的各项水事活动与生态环境、经济社会联系密切，它是自然系统与人类活动系统相耦合的复合巨系统，对水资源管理和城市水务管理的认识是随着社会发展和科技进步而不断深化提高的，表现出很强的社会属性、时代属性及科技、伦理水平进步的动态性特征，每一时期的水管理体制、运作机制、原则、内容和方法无不留下与当时社会制度、管理体制、人与水、经济社会与水、生态环境与水关系程度的烙印。

在自然经济与半自然经济的农业社会中，社会生产力水平较低，水资源复合系统的人工化水利措施规模小、效率低、技术手段简单，结构功能单一，满足人类生活、生产用水的要求，主要依赖自然的赋予。水的管理表现为强化官府权力，忽视保护民事权利，注重农业生产，强调水事活动不误农时，并且具有行政司法不分，民刑不分，注重刑罚等特点。

随着社会生产力和科技水平的长足发展，自然系统人工化，人工系统经济化的趋势明显增强，水务系统结构与功能开始复杂化、多样化，水利的开发利用程度有所提高，大力促进了经济社会的发展。在我国20世纪80年代以前，水利建设的特点是兴建大量的水库、农田供水工程，人们从思想到行动的重点都放在“水利是农业的命脉”上。从总体看，我国经济建设对水的需求，相对于水资源及环境的承载能力、工程供水能力，除个别较大城市发生临时性缺水现象外，缺水多表现为农业季节性供水不足，整个经济建设用水，尚处于供大于需，或供需基本持平的状况。对水资源的开发表现为较多的自由开发成分，需水的管理主要受经费等因素影响。水资源管理的目标原则也主要定位在如何扩大供水，以满足需水要求和经济效益的可行性方面。水管理体制处于分散状态，“多龙管水”现象突出，水管理法规建设也很薄弱。

20世纪80年代，我国经济建设处于腾飞时期，经济高速发展，城市化进程加快，为满足日益增长的城市用水需求，对水资源开发利用的力度和规模不断强化和扩大，有力地保障了经济社会建设与发展的需水要求。但是，在满足日益增长的需水要求的同时，由于对水资源掠夺性开发，造成大面积地下水降落漏斗、地面沉陷、河湖干枯、水源污染等一系列水文地质环境灾害，水事矛盾层出不穷。国家和各级政府部门迫切需要解决的问题是有多少水，缺水怎么办，加强了对水资源的评价规划、调度运用、管理等工作，使水资源开发利用进入合理开发和加强管理时期。国家颁布了一系列管理法规，使水管理基本走向了依法治水的道路。但在管理体制上的“多龙管水”局面没能得到改善，妨碍了水资源的优化配置、管理保护以及可持续开发利用的能力建设，缺水和水环境污染局势呈现出越来越严重的局面，威胁到人民生活质量和经济社会的可持续发展能力。

进入20世纪90年代以后，水日益成为制约经济社会建设与发展的重要因素，摆在人们面前的水问题日益严峻，存在如下问题：

（1）水多。我国历来是个洪涝灾害频发的国家，洪水的威胁和洪涝灾害的发生是常年性的。

（2）水少。干旱缺水，以及由于经济、人口、城市化的迅速发展，缺水困扰着我们，成为制约经济社会实现可持续发展的瓶颈。

（3）水污染严重。由于对水资源的开发、利用、管理不善、掠夺开采、粗放管理、随意排放，破坏了水环境，也进一步加剧了缺水。

（4）水土流失严重。城市建设改变了原有的自然水循环环境，人工化倾向性成为主流，加之在建设中存在的盲目发展倾向，不太注重人工系统与自然环境系统的和谐建设，使许多地方水土流失严重。也有人形容我国的水环境状况是“南方有河皆污、北方有河皆干”。

水管理随着人类开发利用水资源活动而产生，并随着人类开发利用水资源活动的日渐频繁，以及生活和经济社会依赖水资源而发展的密切程度而不断革新和发展，不同时期水资源管理的体制、内容和追求的目标呈现出较强的动态性特征。今天，对城市水的管理已发展到实行水务管理改革的新时期。只有把握不同时期水管理的这种动态性特征，才能解决在不同时期水与经济建设、与资源环境出现的矛盾及问题；妥善处理各项涉水事务，才能摆正经济社会发展与水资源环境协调共处的辩证关系。

在城市水务系统管理中，只有依据其变化规律，掌握其变化特征，以及变化的趋势，才能有效地控制其变化，实施符合其变化规律的管理，使其朝着有利于人类社会与自然和谐共处的方向发展。