3.1 水务系统构成及发展方向

3.1.1 城市水务系统基本结构

从目前城市水务系统各组成部分间的关系及密切程度看，城市水务系统倾向于符合图3.1所示的形式；而从管理体制、管理制度及运行机制看，城市水务系统倾向于符合图3.2所示的形式。

3.1.2 城市现存水系统供需关系分析

从图3.1可知，城市水系统客观上是由自然水循环系统和经济社会用水系统组成的复合系统，系统内各部分间联系密切，存在相互影响和相互消长的关系。从水资源环境中得到的可供开发利用的资源水，通过地表水、地下水水源工程和输配水工程到用水户，其间存在水的渗漏损失，用水户在计划合理、科学的用水要求下，并采取相应的节水管理及技术措施，进行节约用水，其间存在水的消耗（生产过程中，进入产品、蒸发、飞溅、携带及生活饮用等）和跑、冒、滴、漏损失，用水后在水质达标或非达标情况下，将水排入水处理厂或水环境。

目前，城市水系统在上述运行过程中突出地表现为水源少、效率低、损失大、污染重。

1.水源少

城市供水水源少有以下原因：

（1）储藏范围受城市汇水范围限制，汇集、储藏当地水资源量有限。

（2）受管理体制影响，地表水、地下水及外区域调水难以统筹，供水用水难以合理规划配置。

（3）城市水系统本应存在的循环性规律被割裂断开，主要表现在以下两方面：

1）自然水系统及用水系统各环节间的联系因缺乏有效的协调组织而被割裂断开。如地表或地下、城市规划区内外有可能存在可供开发利用的水源不能纳入城市供水系统，用水户的排水串联重复利用，而被无益地排掉。

2）排水缺乏循环利用。用水后的排水的水质应达标排放进入水处理厂处理或进入可再利用的蓄水地，再循环流入相应水环境或进入相应供水系统，重新使用，而实际上没有做到，被割断了。这些原因的存在都会减少城市供水水源。

2.效率低

城市水系统运行效率低，主要表现在以下三个方面：

（1）输配水系统渗漏损失比较严重。城市输配水系统渗漏损失比较严重。漏失率在城市供水中常超过12%，有些地区可达到21.5%，可见问题的严重性。

（2）用水效率和效益不高。用水效率低，节水管理和技术措施不力，是造成用水效率和效益不高的主要原因。国内城市用水重复利用率仅及发达国家的60%左右，万元产值用水量是发达国家的10倍左右。

（3）污水处理和回用率低。目前城市污水处理率为60%左右，只有部分城市有少量处理后的水进行了回收重复利用。

3.损失大

城市水系统损失大有以下原因：

（1）各类水源得不到合理利用。可供城市利用的各类水源得不到合理开发利用，主要表现在一味追求使用优质水源，其余可利用水源被忽视、被浪费。

（2）浪费大。存在于供水系统的漏失和用水系统的浪费。

（3）水处理效率和回用低。水处理效率低及本可处理回用的水没有做到处理回用，造成大量的水被浪费掉。

4.污染重

城市水系统污染重的原因主要是对城市的用水环节、排水水质及总量、污水集中处理等管理不严、技术措施落后造成的。

3.1.3 城市现存水务管理系统分析

1.基本格局

以1988年我国颁布《中华人民共和国水法》为标志，城市水务管理走上了依法治水的道路。党的十五届五中全会决议提出：改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性；1998年，国务院办公厅《关于印发水利部职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称水利部“三定方案”）及建设部、矿产部等涉水部门的“三定方案”基本理顺了水的资源管理体制。2002年修订的《中华人民共和国水法》进一步明确了：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。在全国基本形成了水资源统一管理的格局。

2.改革阻力及问题

由于受传统水管理体制的影响和束缚，我国水资源管理体制的改革，水的资源管理与开发利用，产业管理相对分离的管理体制和制度及运作机制的建立，尤其是在实行政府宏观管理和水务产业市场化运作方面，所存在的体制不顺、运作不畅、管理“错位”及“越位”、市场化程度低等问题，在城市水务管理中仍表现得很突出和严重。图3.2所示示意图反映了目前城市水务管理现状及关系。

（1）在水环境管理方面。依据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、《河道管理条例》和水利部“三定方案”，各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关，水行政主管部门是对水污染防治实施监督管理的协同部门，也是河流、湖泊等水体的主管部门，所以在有些城市水环境管理上出现“环保不下水，水利不上岸”的分工说法。双方要协调好，关键是环境保护部门在管理用户排水时，严格执行水质达标排放和污水总量控制排放的“双控”目标管理，水行政主管部门应加强河流、湖泊等水体水质监测和纳污能力审定、水功能区划和水环境保护规划等的管理。所以，环境保护部门和水行政主管部门增强协同管理，是治理和保护城市水环境的关键问题。

（2）在水源及水源工程管理方面。按水利部“三定方案”规定，水利部的主要职责之一是统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）。《中华人民共和国水法》规定“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”，所以水行政主管部门是城市天然水资源的主管部门。但在相当多的城市，仍存在地表水属水行政主管部门管理，地下水属建设行政主管部门管理，或存在城市规划区内水资源由建设行政主管部门管理，规划区外的水资源由水行政主管部门管理，有的城市的水源还涉及国土资源等部门，从而将按流域性运动、储存的水从地表与地下、城市与郊区分割开来管理，使得城市水源难以实现统筹、协调、优化开采。如偏重地下水、忽视地表水，造成城市地表水源浪费，水源结构不合理，引发缺水和水文地质灾害，难以实现城乡水源统一规划和优化配置利用。

同时，从城市水源工程的隶属关系看，不仅涉及水行政主管部门、城市建设行政主管部门，还涉及众多的企（事）业单位修建的自备供水工程（他们在获得取水权后，要按水资源变化情况和经济社会发展情况，实行优化开采管理，是很难的事情），在城区内盲目大量开采地下水，除与水源多头管理有关，还与水源工程不能实现统一调度有直接因果联系。水源及水源工程的分散管理也是城市其他水源，如城区外可调入水源、跨流域可调入水源、城市污水处理再生水源等不能有效地纳入统筹规划、调度、配置利用的重要原因。

（3）在城市供水系统管理方面。城市供水系统可分为集中式供水系统和分散式供水系统。集中式供水系统主要隶属于城市建设行政主管部，如城市自来水公司；分散式供水系统主要指在城区内分布的面广、量大的各企（事）业单位及个人修建的自备供水工程。上述两类供水系统多并存于城市供水中。所以，现在城市供水工程和管理格局离现代化城市倡导的统一管网、统一优化配水的要求差距较大。管网难以形成优化、高效、统一管理的原因主要是水管理部门权威性不高、水源管理不协调、资源水价偏低和节水缺利等因素的影响，造成用水户争相自建供水系统，加剧了统一管理城市供水和水源调配的难度。

（4）在城市用水系统管理方面。城市用水系统属用水的企（事）业单位管理，水行政主管部门、城市建设主管部门多参与水用途、用水效率等的监督管理。由于现有法规、标准对其管理的指导性重于制约性，加之用水管理制度性建设和高效用水工艺、设备设施等的标准化管理建设滞后于经济社会发展，对强化用水管理力度的要求，提高用水效率的投入相对偏低，使得城市用水普遍陷于效率不高，监管乏力的状态。

（5）在城市节水管理方面。城市节水管理，按水利部、住房和城乡建设部“三定方案”要求，水行政主管部门负责拟定节约用水政策，编制节约用水规划，制定有关标准，指导全国节约用水工作。建设部门负责指导城市采水和管网输水、用户用水中的节约用水工作，并接受水利部门的监督。从而形成用户用水、水行政主管部门负责指导和监督、建设部门具体负责节水管理的状况。而现实情况是，由于在用水管理方面存在的上述问题，加之《中华人民共和国水法》所要求建立的节水管理制度，还没能建立起强制执行的配套管理办法、规范、标准及经济运作机制，尤其是节水观念薄弱，节水缺利等因素的影响和制约，造成用户节水积极性不高，管理部门指导、监管节水难以到位。

（6）在城市排水管理方面。本书城市排水主要指城市用水户的排水，不包括雨洪和城郊农业排水。城市排水管理主要由环境保护部门和水行政主管部门管理。近年来，在排水方面的管理取得了一定成效，有效地遏制了城市水环境持续恶化的趋势。目前，多数用户都能做到达到排放水质标准排水，但也有一些企业（包括医院、宾馆）不仅排水不能达到标准，还采用非法排放、稀释排放等手段排污。在加大超标排污管理的情况下，对城市水环境影响较大的是随着污废水排放量增多，而产生的污染物富集危害，如常发现在一些城市用水户的排水大部分或绝大部分都达标，而城市河网、地下水污染仍很严重的现象，与此关系密切。

（7）在城市污水处理管理方面。目前城市污水处理尚处于政出多门的管理状态，仅就污水处理厂的隶属关系而言，有的属环保局、有的属水利局、有的属公用事业局、有的属建委、有的属市政局、还有的属自来水公司，多头管理造成的最大问题是对城市污水处理厂管理责任不清、运行费用高、污水处理费大量流失、污水处理率低、处理后利用率低。这除与法规建设和管理措施不力有关外，还与处理污水没能走出公益性、步入产业化有关。许多污水处理厂仍按着事业单位的运作模式操作，无法实现与产业化市场机制相对接，一些地方甚至还紧抱着污水处理“只能由政府投资，国有单位负责运营管理”的观念。

从上述城市现存水供需系统和城市现存水务管理系统分析可知，城市水的运行和管理还没能形成有机联系、有效利用、有效节约保护、系统化管理、良性运作的管理体制、制度和机制。对水的自然循环规律和经济社会用水的运行规律的重视还不够，更多的是受管理体制、制度和运作机制的影响，使城市水的各环节在运行和管理中形成分割管理的局面，打破了其内在的联系和循环性规律，同时也受市场化运作程度不高的钳制，政府的宏观管理没能与市场机制的微观调控激励行为构成有机的联系和协同作用，影响了城市水务的建设与发展。

3.1.4 城市水务管理系统发展方向

城市水务管理系统的发展方向是建立适应现代化城市水供需平衡关系，调整水的配置与需求变化规律，加强水运行过程中的有机联系和提高效率、效益，建立遵循水自然循环规律和经济社会运行规律的水管理体制、制度和机制，提升保障经济社会发展和维护良性水生态环境的能力。

3.1.4.1 加强城市水系统性、高效性、循环性建设

1.加强城市水系统性建设

应当从水资源环境、水源及开发利用、消耗、排放到水处理、再生水利用的整个过程，进行系统性的整合，各环节间建立起有机的联系，建立遵循水自然循环规律和经济社会用水规律相结合的城市水运行系统。

2.加强城市水利用效率建设

在城市水系统的运行中，减少损失、降低消耗、杜绝浪费、消除污染，并在加强城市水系统各环节间的有机联系的同时，提高水的利用和运行效率、效益，构建起运行系统、联系密切、利用高效的城市水供需关系。

3.加强城市水系统循环性建设

对城市水系统各环节进行统筹高效的安排，在考虑各环节间水量关系的同时，应更加注重对水质的控制，以促进水系统的良性循环。提高资源水开发效率，减少水运行中的无效损失，加强节约用水等都是从水量的角度对待水问题，而注重水在运行中的质量变化，并加以利用，如根据用水水质特性，在用户内或用户间实行串联、循环用水，水处理水的再利用就更需要从水在运行中的质量变化考虑水的问题，以提高水的重复利用效率。只用使城市水系统（包括与城市相联系的周围环境）有效地循环运转起来，才能保障其可持续利用的能力。

因此今后城市水系统的运行应是将图3.1所示的关系转变成图3.3所示的模式，以加强城市水系统的系统性、高效性、统一性和循环性能力建设，提高水的节约保护和利用效率。

图3.3与图3.1相比有以下改进：

（1）在供水环节要求减少渗漏损失，把城市供水系统漏失率控制在一个较小的范围，一般不应超过80%。

（2）在用水环节大力采取节水技术和管理措施，尽量只满足合理需水消耗，杜绝跑、冒、滴、漏和减少无效蒸散发。

（3）在排水环节，排水必须做到达标排放，并不得超过规定的排水总量指标，并根据各类排水水质和用水水质情况，采取优化调配的措施，将某些排水进行串联使用，同时应做到“雨污分流”，污水集中排放，以提高水利用效率和减少城市集中污水处理量。

（4）在城市集中污水处理环节，建立与现代化城市排水及水生态环境相适应的污水处理规模和能力，以及回用水管网，将处理后符合用水水质要求的水作为新的供水水源进行回用，并将其相当部分输送到环境，作生态环境补充用水。

（5）加大水资源和生态环境维护管理力度，创建与现代文明相和谐的生态经济型城市。

由此，形成图3.4所示的“城市水生态经济循环系统”，使水的自然循环规律与经济社会用水规律有机结合起来，系统地循环运移起来。

3.1.4.2 理顺管理体制，强调政府宏观管理与市场调节相结合

水涉及城市建设与发展的方方面面，由于水源的稀缺性、不可替代性、基础性及供水的难以选择性、弱竞争性等特性，决定了对其的管理与管理一般商品的有较大差别。

1.水资源环境和水源属资源管理范畴

在水资源环境和水源部分，实施严格的国家所有权属性，任何单位和个人不得非法占有和使用，只能依法取得取水权和排水权，政府对其实施统一管理。按照我国相关法律法规，水资源由水行政主管部门代表政府执行统一管理。广义的水环境应由环境保护部门和水行政主管部门协同管理，河流、湖泊等水体的管理是水行政主管部门的职责。

2.供水、用水、节水、排水、水处理与利用属产业管理的范畴

城市供水、用水、节水、排水、水处理与利用属产业管理的范畴，实行政府宏观管理与市场机制调节相结合的管理体制和制度。从目前看由哪个政府职能部门代表政府执行监管职能，主要是发生在水行政主管部门与城市建设行政主管部门、环境保护主管部门之争，有几种观点：认为水行政主管部门实行从水源到供水、用水、节水、排水、水处理与回用的统一管理，有利于水资源优化配置与节约保护，有利于法规、标准的统一与执行等观点；认为城市供水、排水、水处理与回用是城市建设的有机组成部分，是城市的重要基础设施，由城市建设行政主管部门管理有利于统筹规划与协调等观点；也有的认为排水、水处理应由环境保护主管部门管理，这样有利于加强环境保护等观点。这些争论涉及国家管理职能部门的权限、职责划分，应由国家给予确定。消除由于不恰当的权限、职责设置给城市水务管理带来的管理难到位、运行效率低、责任不清等弊端应是当务之急。

从发达国家城市水务管理的经验和我国深圳、上海、大连等城市水务管理体制改革的初步实践看，在城市水务管理体制改革中，在行政管理上应明确管理部门，以“一龙管水，多龙治水”的模式对城市水务实行统一政策、法规、标准、规划和执法来协调管理。管理角色的定位应从水务的提供者转变为水务市场的法规制定者，市场秩序的监管者，发挥市场经济在调节和促进水务建设、运营、提高用水效率和效益及节约保护中的作用，从而将图3.2所示系统建设发展成图3.5所示的结构形式。

在图3.5所示系统中，包括城市供水、用水、节水、排水、水处理与回用环节，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，城市水务管理体制改革的深化发展及水务市场化程度的不断提高，主要依靠市场机制来建设和运作，而政府通过制订相应的法规、标准、规范、规划等建立起管理这些环节的基本制度，并将竞争、价格监控等措施引进来，促进其良性运作和发展。

值得注意的是管理不能实行“多头”制，而在城市水务的许多环节上又需要水行政主管部门以外的其他涉水部门进行协同管理，例如，城市房屋卫生洁具的安装与检查验收离不开城市建设部门的管理，建设项目的排水情况离不开环境保护部门的管理，所以对于复杂的涉水管理应界定清楚各部门的管理职责。

水环境的管理，在水流和水体方面以水行政主管部门为主，环境保护主管部门协同管理；在供水、用水、节水等环节，实行在水行政主管部门指导下的建设行政主管部门监管制，应加上建设部门从事涉水管理，主要原因正如上述分析，这些水环节涉及城市建设、涉及城市管网及供用水设施等的建设与监督检查，从管理上的效能、统一原则考虑，这样的管理体系设置比较合适；对用户排水的管理，应由水行政主管部门与环境保护主管部门协同管理，环境保护部门为主；水处理与再生水利用环节，从城市水务统一管理考虑，污水处理的再生水将作为新增城市供水水源，运作上是靠市场机制，而在监管上由水行政主管部门管理比较妥当，这既有利于水的统一调配和再利用，克服污水处理的再生水得不到利用而影响污水处理业持续发展的问题，并有利于统一建设城市水生态环境。

以上分析了现代城市水务管理的内在联系和管理体制设置，实施城市水务一体化管理既是城市水运行规律和城市水务经济社会运行规则的客观需要，也反映了城市水务管理的先进理论和经验。