第二章 河长制背景下的水环境治理

第一节 河长制概况

一、河长制的起源

河长制由江苏省无锡市首创。2007年5月底，无锡发生了太湖饮用水危机。水危机虽是经济增长与环境容量的矛盾产物，但也让无锡人不得不重新清醒地去看待太湖水污染和水环境治理工作。太湖治理必须是流域性的治理，为打破水污染治理困局，无锡市一方面按照国家和江苏省的统一部署，与流域内城市密切协作，实施最严格的环境保护制度；另一方面，针对辖区内的河道，积极开展综合整治。自2007年下半年起，为全力开展太湖流域水环境治理，无锡市委、市政府将79个河流断面水质检测结果纳入各市（县、区）党政主要负责人政绩考核内容，为无锡市域内64条主要河流分别设立“河长”，由市委、市政府及相关部门领导担任，并初步建立了将各项治污措施落实到位的“河长制”。在当时太湖治理背景之下，无锡市提出建立和实施“河长制”的目的是改善河道水质，恢复河道水生态，最终全面提升河道功能，促进太湖治理，即“保护太湖，重建生态”。“河长制”的内容涵盖着有利于恢复河道水生态、提升河道功能的各个方面，包括水系优化与调整、河道清淤与驳岸建设，以及控源截污、企业达标排放、产业结构升级、企业搬迁、农业面源治理等多项内容。

随后，全国各省（自治区、直辖市）分别出台文件，完善相关制度，促进河长制的逐渐推广，一些省份取得了突出成绩。

2008年，江苏省政府办公厅下发《关于在太湖主要入湖河流实行“双河长制”的通知》，太湖在江苏省内的15条主要入湖河流分别由省、市级领导担任“双河长”，共同协调解决太湖及其入湖河流的治理；设立了市、县、镇、村四级“河长”管理体系，实现了对区域内河流的全覆盖；建立了断面达标整治地方首长负责制，将河长制的实施情况纳入流域治理考核，使河长制相关管理制度不断完善。2012年，江苏省政府办公厅印发了《关于加强全省河道管理河长制工作意见的通知》，在全省范围内推广以保障河道防洪安全、供水安全、生态安全为重点的河长制。截至2015年，全省727条省骨干河道1212个河段河长已落实到位，初步形成了较为完善的河长体系。

浙江省为解决水污染问题，努力加强水环境治理，2013年年底实现了省、市、县、乡四级河道“河长制”全覆盖，之后又开展了“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”为一体的“五水共治”，2016年又形成五级联动的“河长制”体系，共设立省、市、县、乡和村级河长5万多名。

作为全国生态文明先行示范区的江西省，始终把水生态保护摆在经济社会发展的战略位置，从2015年开始全面实施河长制工作，确定了工作目标和主要任务，明确了河长及有关部门的工作职责。并于2016年将河长制工作定位在“推进试点、污染治理、专项整治、能力建设和加强宣传”5个方面。全省共设立7名省级河长，88名市级河长，上万名县、乡、村级河长。江西省不断加强生态文明建设，成为了中国实施河长制的样板。

随着社会经济的高速发展，我国出现了水资源短缺、水污染严重等众多水环境问题，河流治理成为当今生态环境保护和可持续发展战略的重要组成部分。为做好河道综合整治这一长期工作，迫切需要一项能够适应社会需求，满足水环境治理目标的制度体系。因此，河长制这一创新型管理制度在全国应运而生。

二、河长制的推行

党的十八大报告将生态文明建设放在与经济、政治、文化与社会建设同等重要的地位。习近平总书记在十八届中共中央政治局第六次集体学习时强调，要实行最严格的制度、最严密的法制来保障生态文明建设，要将体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，要建立责任追究制度，并加强生态文明宣传教育。为完善生态文明制度体系，2015年颁布的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出要加快推进生态文明建设，并对水生态保护与修复、水环境污染防治、生态红线和生态补偿等内容做出了明确要求。实施河长制对水生态环境保护、水污染防治具有重要作用，是我国推进生态文明建设的必然要求。

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），正式提出在全国范围内实施河长制。《意见》提出了包括指导思想、基本原则、组织形式、工作职责在内的总体要求，明确了河湖管理保护的六项工作任务以及四项保障措施。《意见》的提出有利于落实绿色发展理念，推进生态文明建设，为解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命、完善水治理体系、保障国家水安全提供了重大制度保障。

2017年3月，江苏省通过《关于在全省全面推行河长制的实施意见》，开始部署在全省打造“升级版河长制”，在《关于全国推行河长制的意见》提出的六大工作任务的基础上，江苏省“升级版河长制”对河长的工作任务进行了丰富和扩充，提出八个方面的主要任务：严格水资源管理，严格考核评估和监督；加强河湖资源保护，实现人与自然和谐发展；推动河湖水污染防治，构建健康水循环体系；开展水环境综合治理，推进美丽城乡建设；实施河湖生态修复，维护河湖生态环境；推进河湖长效管护，保障河湖管理保护；强化河湖执法监督，推进流域综合执法；提升河湖综合功能，统筹推进综合治理。与国家六大任务相比，江苏省“升级版河长制”强调明确责任主体，落实河湖管理机构、人员及经费，强调动态监管和网络化管理模式的建立，强调河湖综合治理，实现河湖防洪、航运、生态等各项功能，在河湖治理的基础上实现区域的综合发展。

三、河长功能分析

河长制是指由各级党政主要负责人担任河长，负责相应河湖的管理和污染治理工作的创新制度，明确了河湖管理保护的六大工作任务：加强水资源保护，全面落实最严格水资源管理制度；加强河湖水域、岸线管理保护，严格水域、岸线等水生态空间管控；加强水污染防治，统筹水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，优化入河排污口布局；加强水环境治理，保障饮用水水源安全，加大黑臭水体治理力度，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿；加强水生态修复，依法划定河湖管理范围，强化山水林田湖系统治理；加强执法监管，严厉打击涉河湖违法行为。

《意见》规定了各级河长的职责，要求河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，牵头组织对河湖突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题；对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。河长的职责不断扩充，呈现出多样性和复杂性，需要协调政府、水利、环保、城建、农业、林业和畜牧等多部门工作，做出统筹性规划，负责河长制工作的实施。《意见》还强调了河长制办公室建设的重要性，河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项，各有关部门和单位按照职责分工，协同推进各项工作。河长制办公室的设立能避免河长制实施过程中相关政策、治理工程和实施方案的变动，为水环境治理和生态环境的保护提供保障。

江苏省的“升级版河长制”进一步强化了河长职能，成立了由总河长为组长、省有关部门和单位负责同志为成员的河长制工作领导小组，负责协调推进河长制各项工作。江苏省河长制领导小组包括省委组织部、省委宣传部、省发改委、省财政厅、省公安厅、省水利厅、省环境保护厅、省交通运输厅、省国土资源厅、省农委、省住房和城乡建设厅、省海洋与渔业局、省太湖办、省林业局和江苏海事等部门，各部门分管河湖治理过程中的不同事项，并做到各司其职，各尽其责，共同推进河长制的实施。