第二节 水环境治理发展历程

一、国外水环境治理发展

世界上许多发达国家和地区的河流都曾出现过水污染问题，第一代水污染以泰晤士河黑臭、缺氧为代表，第二代水污染以导致日本水俣病的重金属、有毒化学品为代表，第三代水污染以美国和加拿大湖泊的氮、磷元素富营养化为代表。世界各国都经历过水环境问题的发生、发展、治理以及河流生态系统退化和修复的过程。在国外水环境治理的过程中，水环境管理理念不断发展，水环境治理修复技术和体系也逐渐完善。在工业化时期，河流功能主要是防洪、排水、渔业和运输等。随着工业化进程的加快，水环境污染问题频发，人们开始关注河流的水质调节功能，这一时期水环境治理的侧重点是通过人工措施治理工业及生活污染。随着认识的进一步深化，人们对水环境治理的着眼点由简单的水文和物理系统转化为水文、生态环境、经济、社会和文化的综合。人们意识到了水环境的多种功能，治理目标也开始着眼于生态修复、河流自然化并配以人文景观化。

美国等西方发达国家由于较早完成了工业化、城市化进程，水环境治理已经摒弃了经济高速发展时期所形成的人工改造河流的理念，开始尊重河流系统的自然规律，注重自然生态环境的恢复和保护。美国在1948年和1972年分别颁布了《联邦水污染控制法》和《联邦水污染控制法修正案》（即《清洁水法》），但相关环境及水资源政策仍过于强调水的化学性质，在很大程度上忽视了水环境的生态功能，其结果是水体能够达到联邦要求的水质标准，但河流功能却未能得到有效恢复。因此，20世纪80年代，美国提出水资源的质量必须与其用途相联系，不仅要考虑化学指标，更要考虑生态指标、栖息地质量和生物多样性及完整性等。20世纪90年代后，美国开始了更为广泛的河流恢复活动，与自然相协调的可持续河流管理理念逐渐确立。

在欧洲，工业革命之前，泰晤士河、塞纳河、莱茵河等大河水环境状态良好，是多种珍贵生物的天然栖息地。19世纪工业革命后，欧洲工业迅猛发展，人口数量急剧增加，许多河流水质受到了严重破坏。到20世纪50年代，欧洲大部分水体的纳污能力已经接近甚至超过极限，水体逐渐变成 “死水”。从20世纪50年代开始，欧洲的许多国家开始系统地治理这些被污染的河流和湖泊。治理的总体目标是将污染的水体恢复到17世纪的水平，即可以达到饮用水水源的标准，使污染的河流和湖泊恢复生命，绝迹的代表性鱼类回归到水体中。污染的治理历程基本分成初期污染治理 （20世纪60年代以前）、系统的污染源控制和治理 （20世纪60-80年代）、污染水体的生态修复 （20世纪80-90年代）和依据 《水框架指令》的流域尺度的整体生态恢复 （21世纪开始）四个阶段。

日本的水环境治理也经历了污染、治理和后期保护的道路。20世纪50-60年代，水环境污染事件频繁发生，如水俣病事件。20世纪70年代，日本开始关注水环境治理和保护，1970年以达标排放为基础和核心的 《水质污染防治法》颁布，日本开始以法律为依托，以技术为支撑，从整体上对河流、湖泊进行治理，目标是使日本的河流、湖泊等水生态系统水质得到恢复，创造与自然环境相协调、保障生物多样性和水生生物生存与繁衍的空间。污染的治理也基本分成了末端治理阶段 （20世纪70年代以前）、总量排放控制阶段 （20世纪70-90年代）、流域尺度的生态保护与恢复 （21世纪开始）三个阶段。其中，从20世纪80年代开始，日本的河流管理者意识到快速发展的城市化和工业化进程对水环境质量及生态的损害，并认识到景观环境及生物多样性保护的重要性，之后广泛研究 “多自然型河流治理法”，强调采用生态工程的方法治理水环境，同时维护景观多样性和生物多样性。20世纪90年代初，日本开始实施 “创造多自然型河川计划”，提倡在有条件的河段尽可能利用木桩、卵石等天然材料来修建生态型河堤，强调河流的生态修复。

二、我国水环境治理历程

我国水环境治理随着社会经济的发展以及人类对环境问题认知的逐步深化而不断变化，可分为依存开发阶段、水利开发阶段和综合治理阶段。

1.依存开发阶段

依存开发阶段从原始社会一直持续到现代大工业化完成。此时以关注河道的自然功能为主，完成自然界输水、输沙等水文循环，为河道内和河道外生态系统提供适宜的生存环境和足够的水量，消解自然界形成的污染物等。

人类怀着对自然的敬畏之心，从河道中获取饮用水，引水灌溉农田，开发水运，将城市河道视为“母亲河”。这个阶段人类活动对城市河道的影响较小，河道的自净能力可以净化人类排放的污染。但是，河道有时候也对人类造成重大破坏，比如黄河，从先秦到1949年的2500年内，黄河下游决溢1500多次。在依存开发阶段，人类对河道影响较小，河道的自然功能占主导地位，社会服务功能逐渐形成，城市河道综合管理开始起源。

2.水利开发阶段

人类对河道的认知逐步加深，积极开展水患治理，开发水利资源，兴建了都江堰、京杭大运河等举世瞩目的水利工程，这些工程直到现在仍发挥着巨大作用。

水利开发阶段以牺牲自然功能为代价，以突出河道的社会服务功能为特点，包括提供生产生活用水、进行蓄水灌溉，提供航运服务，防洪排涝、涉河建筑物建设，满足休闲娱乐和景观需求等。

随着生产力不断发展，城市规模不断扩大，城市河道的社会服务功能不断加强，从灌溉到供水、从航运到防洪排涝。城市河道治理开展了截弯取直、河道硬化/渠化等水利工程建设，强化了河道的行洪排涝功能，同时也造成了河道生态系统的毁灭性破坏，其自然功能逐步丧失，造成了河道淤积、水质恶化等问题，进而形成黑臭水体，严重影响市民生活，很多城市不得不对河道进行掩埋处理。20世纪80年代以后，全国各大城市普遍开展大规模的以工程措施为主，以防洪排涝为目的的河道整治。一系列的工程措施虽然提高了河道的防洪排涝能力，也对河流生态系统的自然特性造成了严重的破坏。

3.综合治理阶段

到20世纪末，随着人民生活水平不断提高，国内认识到传统的防洪、水资源开发等活动会导致河流生态系统的退化，开始广泛吸收国际上的先进理念，注重对城市河流生态的保护和恢复。遵循着“先污染，后治理”“先开发，后保护”的曲折发展历程，逐渐进入了综合治理阶段，该阶段注重城市河道自然功能和社会服务功能的统一，以可持续发展的理念开展流域综合管理。不仅关注所有影响水资源系统的内部因素，如水质、水量、沉积物和河岸等，同时也考虑影响水系的所有外部因素，意味着经济、社会和生态成为流域管理的导向。治理目标是最大程度地利用自然动态过程，通过在整个流域进行有效的水土资源规划，达到保护、加强和适当修复整个流域环境的目的，最终实现人与自然和谐发展。

在综合治理阶段，城市河道综合治理改变了以往重建设、轻管理的模式，为了避免“伪生态”等不可持续现象的发生，逐步建立了以水质考核为目标的长效管理模式。全面推广“河长制”，改善了以往河道管理职能分散在城市管理、公安、交通、水利、环保、绿化等部门的局面，将各部门工作职能统一到水质考核目标中，强化了城市河道的管理力量，为城市河道的长效治理提供了有力的制度保障。

三、水环境治理发展趋势

从2006年开始，我国启动水体污染控制与治理科技重大专项（简称“水专项”），设置了湖泊、河流、城市水环境、饮用水、流域监控、战略与政策六大主题。其目标是针对我国水环境污染严重的现状，选择不同地域、类型、污染成因和经济发展阶段分异特征的典型河流，创立符合不同水质和功能目标的河流修复和管理支撑技术体系，制定与我国不同区域经济水平和基本水质需求相适应的污染河流（段）水污染综合整治方案；重点突破一批点源、面源污染负荷削减关键技术及集成技术，污染河流（段）治理与生态修复的集成技术，以及河流污染预防、控制、治理与修复的技术系统；选择具有典型性和代表性的河流开展工程示范。到2020年，通过分阶段、分重点实施，将实现由河流水质功能达标向河流生态系统完整性过渡的国家河流污染防治战略目标。

2015年4月，国务院发布了《水污染防治计划》（简称“水十条”），成为当前和今后一定时期内全国水污染防治工作的行动指南。该计划的目标包括：到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域水生态环境状况有所好转；到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到21世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。主要指标为：到2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良（达到或优于Ⅲ类）比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%，全国地下水质量极差的比例控制在15%左右，近岸海域水质优良（Ⅰ、Ⅱ类）比例达到70%左右，京津冀区域丧失使用功能（劣于Ⅴ类）的水体断面比例下降15个百分点左右，长江三角洲、珠江三角洲区域力争消除丧失使用功能的水体；到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上，城市建成区黑臭水体总体得到消除，城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体为95%左右。

2015年9月，住房和城乡建设部、环保部、水利部、农业部组织制定的《城市黑臭水体整治工作指南》发布，是国家层面首个包括排查、识别、整治、效果评估和考核在内的城市黑臭水体整治指导性文件，主要内容包括总则、城市黑臭水体定义、识别与分级、城市黑臭水体整治方案编制、城市黑臭水体整治技术、城市黑臭水体整治效果评估、组织实施与政策保障。要求2020年年底前地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，2030年城市建成区黑臭水体总体得到消除。

2016年是我国全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，是推进结构性改革的攻坚之年。各地区、各部门认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实新发展理念，以改善环境质量为核心，以解决突出环境问题为重点，扎实推进环境保护工作，取得积极进展。在水环境保护方面，国家全面落实《水污染防治行动计划》，与各省（自治区、直辖市）政府签订水污染防治目标责任书，建立相关工作协作机制。

随着时代的进步，新技术的诞生也将为河道综合管理提供新思路，财政部、环保部于2015年联合印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，明确提出在水污染防治领域大力推广运用 PPP 模式，并鼓励对项目有效整合，打包实施PPP模式，提升整体收益能力，扩展外部效益。2017年1月,国务院下发《“互联网+”绿色生态三年行动实施方案》，加强资源环境动态监测、发展智慧环保以及完善资源循环利用体系的三大短期目标被确定。

2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会再次强调生态文明建设，十九大报告指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，更首次提出建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标，提出现代化是人与自然和谐共生的现代化。十九大报告提出建设“美丽中国”四项任务：一是推进绿色发展；二是着力解决突出环境问题；三是加大生态系统保护力度；四是改革生态环境监管体制。

综上所述，国内外水环境治理的理念不断深化，治理技术不断发展，人们认识到河道治理除了水质的改善，还应该尊重河流系统的自然规律，注重自然水环境的恢复和保护。我国未来的水环境治理与管理实践，应吸纳国外水环境治理的理论和技术，并结合我国已有的成果和经验，根据各地区自身的经济状况和区域特点，进行适应区域经济社会发展的水环境综合治理。