二 研究综述

只要有权力存在，监督就是一个永恒的实践主题，也是一个永恒的理论课题。在人类历史上，权力制约的思想源远流长，对权力制约的追求中萌发出公民监督的思想，在对法治的追求中制定公民监督权的法律规范。“他山之石，可以攻玉”，有必要对中外学者的相关研究成果进行综述。

1.西方研究概述

在古希腊时期，亚里士多德（Aristotle）从人性恶的理论假定出发，阐述了运用法治制约国家权力的主张。在亚里士多德看来，所有人都有欲望和热情，执政者也不例外，为了防止执政偏向，一要实行法治，二要实现政体的议事技能、行政机能和审判技能等三个要素之间的平衡，“人之间相互依仗又相互限制，谁都不得任意行事，这在实际上对各人都属有利”^[8]。继亚里士多德以后，古罗马政治家波里比阿（Polybius）主张分权制衡，认为代表君主势力的执政官、代表贵族势力的元老院和代表民众势力的平民会议之间应该保持协调和均衡，以此避免权力专横和蜕变。西塞罗（Marcus Tultius Cicero）认为法律是不会说话的执政官，强调执政官的权力必须服从法律。尽管古希腊罗马时期有学者有过“由于所有的人都服从一个法律，所以他们同是公民，就某种意义来说，他们必然是平等的”^[9]推论，但在这个时期没有人提出公民监督的概念，更没有形成公民监督权的观点。

公民监督权思想是近代宪法理论的逻辑发展。正如美国学者斯蒂芬·L.埃尔金所言：西方传统宪法思想的一个重要课题是设计良好的政治制度以规制政治权力，防止政治权力滥用，从而“最大限度地‘保护社会成员彼此不受侵害……同时将政府侵害其公民的机会降至最小程度’”^[10]。近代启蒙思想家们，包括洛克（John Locke）、孟德斯鸠（Montesquieu）、卢梭（Jean-Jacques Rousseau）、汉密尔顿（Alexander Hamilton）、杰弗逊（Thomas Jefferson）、潘恩（Thomas Paine）等人，以主权在民、社会契约、权力制约、天赋人权等理论为基础来探讨公民监督权，认为将国家权力置于公民的监督之下，既有利于保障国家权力服务于公民权利和公共利益，也有助于防范权力掌握者之间结成利益联盟。例如，被恩格斯（Friedrich Engels）称为“1688年的阶级妥协的产儿”^[11]的洛克不仅把国家权力分为立法权、行政权和对外权以防止专制暴政，而且以社会契约理论阐释公民监督国家权力的必然性。在洛克看来，君主专制政体与公民社会是不相协调的，因而它不是公民政府的一种形式；政治权力来源于每个人在自然状态中所享有的权利，因而它必须以保护社会成员的生命、权利和财产为目的，政府的目的必须是为人民谋福利；交出政治权力的公民有权监督政府和官吏的权力行为，当权力的行使背离了其应有目的，人民便有权收回自己的权力。^[12]卢梭认为，主权是“公意的运用”，“在本质上由公意所构成”，因而它是绝对的、至高无上的、不可转让的；根据社会契约产生的国家是为着实现公意而存在的、而实行统治的，掌握国家权力的官吏仅仅是“人民的办事员”，人民有权监督乃至撤换他们。^[13]

进入现代，西方学者对公民监督权的研究更加深入，代表性成果有西摩·马丁·李普塞特（Seymour Martin Lipset）的《政治人：政治的社会基础》、约翰·L.玛莎的《官僚司法》、盖伊·彼得斯（B.Guy Peters）的《政府未来的治理模式》、斯蒂芬·L.埃尔金和卡罗尔·爱德华·索乌坦（Karol Edward Soltan）的《新宪政论》、亚历山大·米尔克约翰（Alexander Meiklejohn）的《表达自由的法律限度》等。这些著作虽然不是以公民监督权为主题的专论，但是它们都涉及了公民监督权行使问题，其中观点有助于理解和界定公民监督权行使。例如，约翰·L.玛莎提出：保障公民有效监督政府权力行为的一个重要举措，是建立与司法程序制度相近似的决策程序制度，包括公开听证制度、高度完善的取证制度和上诉制度、大量的书面记录和独立的政府行为陈述制度等。^[14]斯蒂芬·L.埃尔金和卡罗尔·爱德华·索乌坦认为，美好的政治制度是通过宪法构建的，宪法的统治必须是有限制的统治，人民的政体必须是法治的政体；对统治的限制是否合理的问题是与如何以及能否实现这种限制的问题分不开的，因而限制权力的手段是制度设计的核心，政治制度提供互动的稳定方式，公民可以通过这些方式提出、讨论和修改建议，因而宪法的主要问题是如何创造和维持人民主权，这种主权能够通过运用实践的、有条件的、规范性的理性来限制自身；人民主权的原则要求宪法政体提供教育的机会以培养公民的智慧和美德，使公民能够正确行使选举的权力，同时能够判断掌权者是否正当行使权力。^[15]亚历山大·米尔克约翰对美国宪法第一修正案进行研究，他的结论是：美国第一修正案对言论自由予以保护，但这种保护不是绝对的。^[16]值得一提的是，进入21世纪以来，西方学者的权力监督研究在内容上又有一些新的突破，例如，不同权力阶层的价值观、文化观念和知识结构等个体特征对权力需求乃至权力配置所产生的影响；社会、文化、制度等方面的外部因素作为调节变量对量化权力监督的效能边界所提供的帮助，等等。

综观近现代西方学者的研究成果，其关于公民监督权的观点主要有以下方面：代议制民主的核心问题是确保公民对政府有足够的控制与监督，没有公民监督就没有民主法治；相较于权力间制衡和专门机关监督，公民监督以其独立性和广泛性等特点成为防止权力滥用的可靠保证；公民监督权行使具有法定性和程序性等特点，行使方式有选举、罢免、参与听证、宪法诉讼等方面。这些观点为我们的研究提供参考资料和思想养料。当然，也有一些对民主的辩证思考。例如，德裔意大利学者罗伯特·米歇尔斯（Robert Michels）认为，民主只是一种组织形式，“在本质上倾向于以权威方式解决重要问题”，它有时候会与专制一样“渴望荣誉与权力”，从而导致民主的堕落。^[17]美国学者约瑟夫·熊彼得（Joseph Alois Schumpeter）倡导精英民主，在这种民主模式中，选民与政治家之间需要达成相互的信任和自控，政治精英应该理性地看待选民的批判和建议。^[18]而德国学者维也纳·桑巴特（Wener Sombart）则以美国为例对精英民主模式的公民监督效果提出质疑，在他看来，美国的选举是美国公民监督政府的方式，表面上是政党轮流执政，但实质上是资产阶级政治精英垄断权力；对于民众来说，他们在形式上获得周期性地表达政治诉求的机会，归根到底却是远离权力中心的。^[19]这些思考对我们的研究有所启迪，对公民监督权及其行使的制度设计应该全面分析。

2.中国研究概览

中国古代已经有了权力监督的思想和制度^[20]，但在君主专制的土壤上不可能诞生公民监督权理念。在反对封建专制和建立中华民国的过程中，孙中山提出了“权能分治”主张，他将政权与治权分开：治权由立法权、行政权、司法权、考试权、监察权等构成，它属于国家机关；政权属于人民，政权亦是民权，它是选举权、罢免权、创制权和复决权等四个方面直接民权的综合。可见，孙中山的“权能分治”主张透射出公民监督权的思想光芒。然而，“从形式上看，这样的四权有利于人民，但在私有制社会里，人民是实现不了这四权的。再说，‘政权就是民权’恐怕在理论上还要深入论证”^[21]。

马克思主义的经典作家重视权力监督问题，他们的监督思想是当今中国学者研究、借鉴和发展的对象。马克思（Karl Heinrich Marx）、恩格斯在批判地继承资产阶级学者分权制约思想的基础上，从“一切权力属于人民”出发，谋求现实的权力监督与制约的有效途径和机制，认为人民掌握监督权是预防和制止权力腐败的重要保障，选民可以随时撤换和罢免官吏的人民政权形式——巴黎公社是“伟大的创举”^[22]。中国学者对马克思恩格斯的权力监督思想在整体上持肯定态度，但也有学者指出了其可能存在的局限：对三权分立的运行现实评价可能不中肯，过高估计了人民监督的能力和共产党人的优秀性；对巴黎公社的总结没有与实践深入结合，因而其具体监督对策和措施的普适性可能存疑，这些具体对策和措施是否每一条对于任何一个社会主义国家都可以奉行“拿来主义”还值得商榷。^[23]毛泽东加工和深化、继承和发展了马克思恩格斯的权力监督思想，指出只有“人民监督政府”才能避免“其兴也勃焉、其亡也忽焉”这一历史周期律的支配。^[24]邓小平从权力运行的特点和规律出发，认为有效的制约和监督离不开科学的制度安排，而中国监督制度的设计必须立足于中国的国情，要有中国特色。^[25]习近平立足于实现中国梦的伟大目标，提出不仅要把权力关进制度的笼子里，而且要全方位、全过程地监督制约国家权力，要重视各种监督形式的相互配合和监督力量的相互结合，形成反对腐败的整体合力。^[26]

我国学者在研究马克思主义经典作家关于权力监督思想的同时，也就公民监督及其权利提出了自己的看法和见解。虽然有关公民监督权的理论体系未臻成熟，但已经取得可喜成就。

从论著看，没有公民监督权行使的专著，但已经有一些相关研究著作，例如，侯建在《舆论监督与名誉权问题研究》一书中讨论了舆论监督与名誉权及其冲突、与政府官员和政府机构的名誉权之关系等问题，并提出了相应的立法建议；^[27]周甲禄在《舆论监督权论》一书中讨论舆论监督权属于什么性质的权利、舆论监督权在宪政制度中居于什么地位、有什么作用、舆论监督权与公民个人权利或者国家公共权力发生冲突时怎样平衡等问题；^[28]李凤军在《论人大的监督权》一书中讨论了对人大和人大常委会的监督权、我国人大监督权运行机制、我国人大监督权的运行现状和存在的不足、对人大监督权的完善途径等问题。^[29]

我国目前没有公民监督权行使的专著，但已有诸多学术论文。有些论文对一般意义上的公民监督权的概念、意义、行使机制等问题进行探讨，如程竹汝的《完善和创新公民监督权行使的条件和机制》^[30]、王月明的《公民监督权体系及其价值实现》^[31]、郭道晖的《公民的监督权与政府的克制义务》^[32]、章瑛的《公民监督权：法律视域下的公民参与》^[33]、秦小建的《公民监督权的功能及制度实践》^[34]等。在这些成果中，尤其值得一提的是著名法学家郭道晖的《公民的监督权与政府的克制义务》一文，该文针对现实中出现的公民行使批评揭露政府及其官员而被非法问罪的问题进行探讨，认为“政府及其官员在事关其公务行为上无权提起名誉权诉讼”^[35]。该文的观点有重要的理论与实践价值。此外，有些论文结合新媒体的发展现状讨论公民监督权行使问题，这方面有关网络监督的成果诸多，这些成果在肯定网络监督在反腐倡廉方面的积极效应的同时，也分析了它所具有的缺陷和局限，并认为应该加强对它的法律规制。^[36]还有一些论文是对公民监督权构成部分进行专门讨论形成的理论成果，这些讨论涉及公民的批评权、建议权、控告权、信访权等^[37]，其中以关于信访权的研究成果最多，内容涉及信访的概念和功能、信访的方式和途径、信访权的宪法定位与权利属性、信访制度的完善等。这些成果表明，虽然对信访是否能够作为公民的一项权利的问题存在争论^[38]，但信访作为公民监督权行使的有效途径已经获得各界认同。

综观我国学界观点，在公民监督及其行使方面形成了一些共识：公民监督权是由一系列宪法中同质化的基本权利构成的权利体系，它是人民主权的宪法制度和正义、人权等宪法精神的体现，也是法治社会的重要保障；当前我国公民监督权行使中的问题主要集中在与公权力的冲突中，强化公民监督权需要完善法律制度以及合理运用监督方式。公民对政府的批判、建议、举报、信访是公民监督权的基本形式，互联网的出现为公民监督权行使提供了更为有效的路径，网络监督权的法律规制成为全面推进依法治国的新课题之一。这些研究对我国公民监督权行使的制度建设有重要价值，但也存在诸多不足。首先，对权力监督的研究成果丰硕，而对公民监督权的研究成果有待丰富；其次，对公民监督权的概念、方式、必要性研究较为深入，而对公民监督权行使限度的研究尚显不足；再次，侧重公民监督权及其行使某一方面的微观研究的论文较多，而系统地研究公民监督权行使的研究论著还是空白。公民监督权行使的国内研究状况表明，对公民监督权行使进行系统的、宏观的研究，科学定位公民监督权，为公民监督权的正确行使提供指引，具有可行性和必要性。