第一章 绪论

第一节 研究背景

一 理论背景

（一）传统规划范式正遭遇空前的正当性危机

后现代主义者正对以分区、图则、法律效力、刚性、指标为特点的传统规划[1]范式提出猛烈批评。他们认为，这种控制性规划是对民主、自由和市场的限制；规划过程虽然强调公众参与，一致意见是难以达成的，可能损害少数人和弱势群体的利益；且未来的不确定性一开始便注定规划失败的最终命运（Baer, 1997; Alexander, 2014）。他们倡导一种以指导性、愿景性、纲领性、灵活性和地方裁量权为特点的新的规划范式，为了保证灵活性和地方裁量权，规划可以而且应当被刻意保留某些方面和一定程度的模糊性（Altes, 2006）。这种批判已从理论渗透至实务，如以色列正对该国《规划和建筑法》（Israeli Planning&Building Law）酝酿一场迎合后现代主义的激进改革。回应这种质疑，或者说进行这些改革前，至少要弄清楚传统范式下的规划是否真的缺乏实施成效；如果是，问题是否出于规划本身。但当前的规划实施评价尚不能给出明确的答案（Alfasi et al., 2012）。

（二）规划有效性研究滞后，与其重要性不符

规划有效性评价是一个评估、认知、学习、反省、提高的过程，目的在于了解规划实施进度与实际影响，发现问题及其原因，并据此采取措施，最终提高规划实施绩效（Morckel, 2010）。但以往对规划有效性评价缺乏重视，一方面，将其视为纯粹的管理问题，与规划过程割裂；另一方面，由于数据的可获得性差、缺乏评价方法、规划实施成败衡量标准存在争议等问题，一些研究者对规划有效性研究望而却步（Brody & Highfield, 2005; Laurian et al., 2010）。此外，空间规划评价与一般政策评价迥异，前者重视空间问题，缺乏横向可比性，规划对现实的影响机制十分复杂，使得现有政策评价成果难以为空间规划实施评价提供良好借鉴（Talen, 1996）。受制于上述因素，规划有效性研究虽然在评价理论、指标、方法等方面取得了一定进展，但仍存在诸多不足有待突破，以致理论研究与实践的脱节现象严重（Nicola&Barry, 2000; Mayne, 2001; Oliveira&Pinho, 2010）。规划有效性研究的滞后，不利于规划理论与实践的发展（Snyder & Coglianese, 2005）。

（三）现有规划有效性主要评价理论各有优劣

以影响最广的两种规划有效性衡量理论——一致性理论和规划效能理论（Faludi, 2000; Laurian et al., 2010; Oliveira & Pinho, 2010;Hopkins, 2012）为例。一致性理论强调规划的严格落实，如果实际偏离规划，就认为规划是无效的（Faludi, 2000; Berke, 2006; Laurian et al., 2004b; Alfasi et al., 2012）。常见的一致性衡量指标有比对规划允许建设区内外的土地开发状况（Chapin et al., 2008）、建设规划许可证发放情况（Brody & Highfield, 2005）等。这些评价方法具有客观、易操作的优点。规划效能理论承认规划编制人员的有限理性和未来的不确定性，认为实际偏离规划的现象总是存在的，侧重于分析这种偏离过程中规划是否为决策者所考虑并产生了指导作用，以及这种偏离的正当性（Alexander, 2009）。规划效能体现在，一方面规划被决策参考、为决策提供问题分析框架，即便实际与规划偏离，规划也是决策的一部分（Mastop &Faludi, 1997）；另一方面规划帮助提高决策能力和问题解决能力（Faludi, 2000）。

一致性理论的批判者认为：结果与规划的一致性几乎是不可能的；一致性不足以体现规划实施的实际影响；由于实际情况变化，即便实施结果与规划一致，结果也可能不是令人满意的，因此缺乏实际意义（Wildavsky, 1987; Waterhout & Stead, 2007; Oliveira & Pinho, 2010）。另外，现状数据与规划成果的对比分析是当前一致性评价的主要方法，但这一方法过于简化、流于静态（岳文泽、张亮，2014），不能体现不同情形下的一致性差异和一致性变化的驱动力（沈孝强等，2015）。

规划效能理论的评价内容（如规划对提高决策能力的作用）十分“隐蔽”，缺少具体评价方法，且难以区分规划与规划外的影响因素，比如：包含效能评价的“政策—规划/项目—运行—过程” （PPIP）框架，至今未付诸实践（Alexander & Faludi, 1989; Carmona & Sieh, 2008；田莉等，2008）；由于对违背规划的决策的兼容，以及评价对象聚焦于相关后续决策，规划效能评价不能直接反映规划的整体落实度。

二 现实背景

（一）一种被称为“新规划综合征”的现象广泛蔓延

学者提出，规划界普遍存在“新规划综合征（New Plan Syndrome）”（Calkins, 1979）：规划部门不关心前一个规划运行得怎么样，也不去了解规划目标是否实现，更不会费力去调查为什么有些规划看起来是成功的而另一些规划没有达到预期效果（Brody &Highfield, 2005; Brody et al., 2006b）；规划部门只是一味地调整和修订规划，用新的规划代替旧的规划（Tian & Shen, 2011）；在中国，每年制定数以万计的规划，可事后评价却极度缺乏（田莉等， 2008）。以至于到现在，面对“规划在多大程度规制着城市和区域的发展”等重要问题，人们仍然束手无策（Alfasi et al., 2012）。毫无疑问，这种“新规划综合征”妨碍着人们制定更好的规划和更好地实施规划，最终妨碍了人们取得更好的规划效益。破除这种“新规划综合征”，需要从重视和推进规划有效性研究入手。

（二）面对针对我国空间规划效力的广泛质疑，需回答规划究竟发挥了怎样的实际作用

对我国空间规划有效性的质疑可概括为一句广为流传的顺口溜——“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”（尹稚，2010；张鸿雁， 2013）。很多人认为，我国的空间规划一制定出来就成了一纸空文，要么被地方政府无视，要么被随意修改（孟晓晨、赵星烁，2007；杜金锋、冯长春，2008）。但是，当前的质疑多是主观的、定性的，或是笼统的。对于我国的空间规划究竟发挥了怎样的实际作用，还有待于给出更为确切的答案。空间规划内容十分综合，涉及经济、社会、资源环境等方面，对于不同的规划内容，其有效性评价是否存在差异，也值得进一步探讨。

（三）如果空间规划失效，应进一步探究问题症结所在

规划有效性的影响因素比较广泛，除了未来的不确定性（Pearman, 1985），规划本身的质量（如目标是否清晰、前后逻辑是否一致等）、规划职能部门的特点（如规划意识、职员能力等），以及经济、社会等背景条件均会影响规划的实施（Berke et al., 2006）。这一领域的文献综述发现，有利的外部环境、政策的一贯性、利益相关者的支持、强有力的领导、充足的资源保障、规划编制过程中的公众参与和广泛讨论协商、明确的分工和责任制、健全的动态监测管理、补偿规划负面影响、完善的配套制度体系等均有助于促进规划落实（Joseph et al., 2008）。不少研究指出，地方政府在规划实施中扮演着十分关键的作用（谭荣、曲福田， 2006; Waldner, 2008），而中央政府对地方政府进行直接指挥、过度控制会扼杀地方政府的积极性和创造性，不利于规划实施（Carmona & Sieh, 2008）。但也有人认为，缺乏控制、考核和问责制度会造成地方政府懈怠于实施规划（张庭伟，2003；刘琼等， 2011）。如果我国的空间规划确实存在落实问题，根源在于何处？是规划本身的质量问题，规划实施管理问题，还是快速发展和经济社会转型的特殊历史时期突出的不确定性问题？国内对这些问题关注度并不高，但这些问题不解决，面对如何提高规划有效性的重要议题时就可能难以入手。

（四）规划实施评价已成为法定程序，但实践操作中仍有诸多不足

我国《城乡规划法》第四十六条规定，规划组织编制机关应当“组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”“向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况”。规划实施评价已上升为法定程序，需充分重视加强规划实施评价研究与实践。

在住房和城乡建设部于2009年印发的《城市总体规划实施评估办法（试行）》中，指定的评估报告内容侧重于一致性评价，局限明显。当前，国内部分研究停滞于理论层面（孙施文，1997；张兵， 2000）；实证研究局限于对比实际使用和规划之间的区别（田莉等， 2008；岳文泽、张亮，2014），对如何系统地研究和评价空间规划的作用和影响，尚处于探索阶段（周国艳，2012；宋彦等，2014）。从地方少量已有尝试看，评价指标和方法差异较大，规范性不足，未建立起得到普遍认可的评价体系（李王鸣，2007；林立伟等， 2010），不能满足法律对实践提出的新要求。