三 利益相关者-问题-手段的现实考察

1.利益相关者分析

王进等人认为，从紧迫性、影响性、主动性的角度看，大型工程项目的利益相关者包括核心型（建设单位、承包商）、战略型（勘察设计单位、材料设备供应商、投资人、监理单位、政府部门、运营方、高层管理人员）及外围型（员工、工程项目所在社区、环保部门）三大类。［17］这一分类比较科学，但由于类型较多，分析时多有不便。在公共政策的视野中，政策主体通常包括官方的和非官方的两大类，前者指国会议员、政府首脑、行政人员和法官，后者指政党、利益集团、普通公民。［18］据此，本文将大型工程项目的利益相关者分为政府、项目方、专家和当地民众四种类型（见表2）。政府主要指决定大型工程项目是否上马以及如何建设的个人（主要是决策者）或组织（如各级政府），是大型工程项目的最终裁决者，发挥着议程设置、方案选择、利益协调的功能，起到了程序控制与决策平台的作用，与王进等人类型中的政府部门和环保部门一致。项目方是指负责设定、争取、实施项目的个人、群体或组织，即王进等人类型中的建设单位、承包商、材料设备供应商、投资人、监理单位、运营方、高层管理人员、员工，其职责是撰写项目建议书、项目计划书、项目可行性报告、项目社会稳定风险评估报告，按既定规划建设项目，并从中获取利润、社会美誉度等利益。在专业分工越来越细、工程质量要求越来越高以及大力发挥智库作用的背景下，专家学者在大型工程项目中的作用日益凸显。作为智力支持者，专家主要发挥事实判断功能，为大型工程项目的方案和实施过程提供理性的决策外脑，同时为弱势群体代言，监督项目运行，达到优化大型工程项目的目的。在某种程度上，勘察设计单位发挥的就是这种作用。除此之外，项目立项阶段参与具体论证的专家学者也属于这类利益相关者。当地民众是指直接受项目影响的普通公民，比如，因为工程建设他们需要搬迁，或工程的生产过程或产品（如排放的废气、废水、废渣）会影响到他们未来的工作生活，它对应王进等人类型中的工程项目所在社区。作为直接受项目影响的利益相关者，当地民众的意见和诉求直接决定着项目能否顺利实施，他们也会有自己的损益判断、风险认知和项目预期，因此在大型工程项目实施过程中不可忽略当地民众的诉求。

表2 大型工程项目的利益相关者种类

在现实中，不同利益相关者的影响力是有差异的，因此研究者们划分出直接利益相关者/间接利益相关者［19］、首要利益相关者/次要利益相关者［20］、内部利益相关者/外部利益相关者、核心利益相关者/蛰伏利益相关者/边缘利益相关者［21］、核心利益相关者/战略利益相关者/外围利益相关者［22］等类型。大型工程项目的利益相关者也可以做类似的划分。不过，直接/间接、首要/次要、内部/外部的二分法过于简化，不能描述复杂的现实，因此本文采用三分法的思路，将大型工程项目中的利益相关者分为三种类型。不同于现有的三分法划分，本文采用社会阶层“上层-中间层-下层”的思路，将大型工程项目的利益相关者分为上层、中间层、下层三个层次。上层利益相关者是指能够决定项目是否建设、如何建设、利益如何分配的个人、群体或组织，通常包括政府（含决策者）、项目方中的建设单位、承包商、投资人和高层管理人员。中间层的利益相关者能在一定程度上影响项目运行，但其影响力比上层利益相关者小，比下层利益相关者大，主要包括勘察设计单位、材料设备供应商、监理单位、运营方、参与项目咨询论证的专家学者。下层利益相关者主要受上层和中间层利益相关者的影响，被动地接受项目方案和相关结果，属于这一类的利益相关者是项目方普通员工、项目所在地的社区及其居民、被排斥在项目咨询与论证过程之外的专家学者。这样，大型工程项目的利益相关者组成了一个颇具影响力的金字塔，处在塔尖的上层利益相关者影响力最大，中间层和下层的影响力分别次之，且依次递减（见图1）。

图1 大型工程项目的利益相关者层次

2.上层、中间层利益相关者与社会问题的产生、积聚

通常，大型工程项目包括需求识别、方案制定、项目实施、结束交付四个阶段。需求识别阶段的主要工作是撰写项目建议书、进行项目可行性研究、初步设计项目方案、决定项目是否建设，方案制定阶段的主要任务是进行技术设计、编制造价预算、细化实施方案、制订项目的详细计划、订立相关的合同，项目实施阶段的主要工作是按计划和预算实施项目，如制造构件、进行土建作业、实施安装工程等，结束交付阶段的主要工作是施工者试验具体的构件、建筑或产品，建设单位等验收合格后施工者将其交付建设单位，后者开始使用相关的产品，并跟踪评估。在这些阶段中，资源投入水平随着项目的推进而逐渐提高，因此若能在需求识别和方案制订阶段，尤其是需求识别阶段充分吸收项目方、专家学者、受项目影响的民众的参与，准确研判项目的可行性报告和初步设计方案，在此基础上做出科学合理的决策，就能够最大限度地避免项目“轰轰烈烈上马、匆匆忙忙收场”现象的发生，提高其经济、社会效益，同时规避公众的邻避情结，减少专家学者对工程项目的质疑批评，达到各方共赢的局面。不过在现实中，需求识别和方案制订通常都是政府和项目方的单方面行动，以至于专家学者和普通民众的意见、诉求得不到全面、充分的吸纳，其结果是决策者的偏好和项目方的逐利动机代替了全面、充分、科学、合理的论证，表现如下。

在论证开放度上，政府、项目方、专家、民众参与论证的程度是有差别的。政府决策者及发改委等强势部门主导了论证的具体议程和方案抉择，项目方中的建设单位、投资人、承包商、高级管理者因为能从项目中获得实实在在的利益和利润，因此上马工程的动机十分强烈，即使项目遭到了政府的反对和阻碍，他们也会千方百计地进行游说，使之成为政府的重要议程，并获得其支持。而且，大型工程项目通常能够给当地政府带来巨大的经济利益，拉动就业和消费，契合地方政府的利益预期，也有利于主要领导者的晋升，因此政府在某种程度上与项目发起者有共同的利益，二者很容易组成联盟，“想办法把项目‘论上去’而不是‘论下来’”［23］。而专家学者虽然能够提供科学中立的咨询意见，但是在决策者面前也不得不让步，因为如果持续反对工程上马或者提出尖锐批评意见，他们会被逐渐排斥在项目论证过程之外，而那些强烈支持上马的专家学者则被留下来继续论证项目的可行性，专家论证成为“挑选专家的游戏”［24］。“想办法把项目‘论上去’而不是‘论下来’”以及“挑选专家的游戏”排斥了客观中立的专家学者进行科学论证进而提出科学意见、使得项目方案更加优化的可能性，也在很大程度上导致项目所在地的社区及其居民的意见和诉求被忽视、被代表，使得后者要么根本不知道要在自己家门口建一个大型项目[2]，要么虽然知道要建项目，但是无法参与具体论证过程，只能被动地接受政府的通告、补偿方案、安置措施，处于阿斯汀公民参与阶梯中的“无参与和象征性参与”阶段。此其一。其二，由于反对的专家学者和当地民众无法实质性地参与论证过程，因此他们也不能决定论证中哪些议题应该纳入论证，每项议题应该怎样被讨论，最终决策是如何做出来的。这些都是由政府和项目方主导的。因此无论是论证参与者还是论证议题的专家学者和民众的作用都较小，论证几乎被政府和项目发起人所垄断，封闭运行和暗箱操作色彩较浓，开放度较低。

在论证理性程度上情况也是如此。由于对项目的证立主要由政府和项目发起人做出，其他利益相关者较少参与，因此政府和项目发起人的态度、基调、观点主导着项目论证过程，建设性的专业意见不被他们重视。支撑政策主张的根据和理由也取决于政府和项目发起者，论证围绕如何建而不是该不该建进行，需求是既定的，论证是为了满足这一需求，对之进行细化，使其成为可能，而绝不能是不可能或不可行。为了达到这一目的，论证表现出两大特点。其一，参与者使用的语词随着论证结果的需要不断变化，前后不一致，且缺乏深度交流对话，违背了理性论证所要求的“论证语言应该前后一致且深度对话”的原则。其二，政府和项目发起人垄断了论证的主流话语体系，“政府的话语是垄断性的、一元化的，它唯我独尊，畅行无阻，声调高，嗓门大，不允许其他声音捣乱。偶尔有一些噪音或杂音，也根本无法引起人们的关注……为了需要，独白的话语也可以允许一些不同意见的出现，制造出公共话语生机勃勃的‘虚假繁荣’，但真正的意见却被这种压制性、专断性的权力结构所湮没”［25］。因而论证是一种单向的信息传播过程，自说自话、说教灌输、命令服从现象较为突出，论证中权力的作用也十分明显，论证者地位不平等，常常发生强迫其他论证者接受自己观点、态度的行为，论证强迫度较高。此外，由于利益驱使，项目发起者在论证过程中与政府的立场是一致的，因此必然会配合政府的论证安排和论证策略。所以，从普遍证立、论证语言与论证强迫度的角度看，大型工程项目的论证理性程度也较低。

这样，大型工程项目的论证开放度和论证理性都存在重大缺陷。在此过程中，作为中间层利益相关者的勘察设计单位、材料设备供应商、监理单位、运营方、参与咨询论证的专家学者等与上层利益相关者具有一致的利益诉求，因此在论证过程中倾向于支持上层利益相关者的论点、决策。如果他们有反对意见，那也是建立在完善项目方案的基础和立场上，而绝不是反对项目建设。因此中间层利益相关者事实上充当了上层利益相关者的助手，其参与增强了上层利益相关者上马工程项目的信心和决心。

因此我们可以认为，大型工程项目的论证过程和论证结果主要是上层利益相关者主导、推动的结果，中间层利益相关者强化了这一结果，而最应该参与的下层利益相关者——项目所在地的民众则与之失之交臂。这带来了极其严重的后果。第一，一些不该上的项目匆匆上马，一些本该建设得更好的项目出现了这样那样的瑕疵、缺陷，带来了巨大的人力、物力、财力的浪费和损失，破坏、延缓了当地经济社会发展进程。第二，影响政府形象，加剧政府和民众间的不信任。第三，由于项目破坏了所在地的自然环境，也带来了一些新的专业技术，因此产生、放大了当地社区的环境风险和技术风险。第四，由于项目所在地居民对是否建设项目、征地拆迁、收入与生活水平下降、社会网络重组等问题较少有发言权，基本处于被动接受既定结果的境地，因此产生了强烈的“被欺骗、被愚弄”的感受，强烈反对相关工程上马，当正常的渠道无法舒缓他们的愤怒情绪、满足其正当诉求后，抗议静坐示威游行、围堵破坏施工现场、打砸抢烧政府部门等恶性事件就发生了，严重威胁社会稳定。第五，由于一些持反对意见的专家学者被人为排斥于项目论证过程之外，因此他们通过报纸、电视、杂志、互联网等新闻媒体和各种（公开）场合表达自己的质疑、批评，也埋下了问题持续发酵的隐患。表3列出了相关问题的详细清单。

表3 大型工程项目决策论证缺陷引起的问题清单

所有这些因素随着时间发展不断累积、积聚、发酵，成为社会稳定风险的隐患，并最终演变成恶性群体性事件。事件发生后，政府当然可以采取措施加以抑制，例如发布公告进行解释、采用武力驱散示威人群、对相关决策者进行问责、追究闹事者的责任等，但其结果可能是激起民众更激烈的反对。更重要的是，这些工程项目已经经过了长时间的准备，甚至早就开工建设了，投入了大量的人力、物力、财力，也取得了一定的进展。然而当民众激烈反对，并出现恶性社会稳定事件时，项目实施会受到巨大影响，甚至戛然而止。造成这一局面的根本原因，在于上层利益相关者主导大型工程项目的需求识别和方案制订，中间层利益相关者依附于上层利益相关者，充当了传声筒和支持者的角色，而项目决策者最应该听取的下层利益相关者的意见、诉求被忽视了。从这个意义上讲，大型工程项目的社会稳定风险主要是由上层利益相关者和中间层利益相关者不开放、不理性的项目决策论证行为造成的，或者说这两类利益相关者的不开放、不理性论证行为催生、加剧了社会稳定风险事件的发生。

然而，下层利益相关者并不是没有自己的诉求和抗争手段，当他们感到在现行体制内无法解决自己的问题，而且只有联合起来才能维护自己的权益时，他们就拥有了集体行动的权利。因此接下来需要分析下层利益相关者的抗争行为。

3.下层利益相关者的抗争行为及其可能性

在三种下层利益相关者中，项目方普通员工实质上也是项目建设的受益者，因为项目建设可以给他们带来工作机会和收入的增加，因此除非项目管理者严重损害他们的利益，否则他们是不会作为社会稳定风险的隐患存在的，从这个意义上讲，他们与项目所在地民众和被排斥在项目论证过程之外的专家学者都是对立的。因此可能采取集体行动进行抗争的主要是当地民众和无法参与论证的专家学者。不过，专家学者具有比一般民众更大的影响力，能够影响决策的手段也更多，因此他们不会上街抗议，采用后一种方式的主要是一般民众。表4列出了这两类利益相关者的（集体）行动手段清单。

表4 专家和民众的行动手段清单

清单中的抗争行动能够成为现实吗？专家学者的抗争更多地出于专业素养、个人良知以及对民众负责的责任感，否则就不会持久。而当地民众的反抗则是必然的，越来越多的因大型工程项目引发的群体性事件证明了这一点。民众的抗争之所以成为必然，是因为：①他们感知到风险并在利益主张遭遇困阻形成挫折感后，产生强烈的对政府、项目方的不信任感，从而形成邻避情结，这是抗争行为的内在驱动力；②抗争政治成本低、抗争议题具有正当性、一致的诉求、地缘因素、新兴媒体提供的便利使得民众能够迅速动员起来，采取集体行动；③政府在抗争行为发生后会进行调节，但是自身利益和公众福利带来的双重人格决定了其处置时首先会采用刚性的维稳措施，在冲突升级后又会与民众妥协，这种随机性的、前后不一致的处置策略是抗争行为升级的外部动力；④粗放型经济增长模式，制度技术环境和危机管理机制的缺陷，封闭随意的决策结构与决策程序等外部情境是抗争事件发生、升级的现实、深层次土壤；⑤动员者的特质与能力，项目方应对失误，专家媒体和民间组织的参与强化了抗争行动的出现。［26］故而，民众的抗争行动能够成为现实，而且还会根据需要不断进行调整，呈现权宜性、双重性、模糊性的特征［27］。

4.二维矩阵的讨论

现在让我们再回到前面提出的利益相关者-问题-手段矩阵，讨论利益相关者、问题、手段之间的关系。如前所述，利益相关者-问题矩阵描述的是利益相关者与问题清单之间的关系，由于特定时间内某一利益相关者的行为引发的问题是相对固定和有限的，因此我们可以根据现实对其进行列举（详见表5）。

表5 利益相关者-问题矩阵

可以看出，政府行为的后果主要体现在政治领域、经济领域，而且多属于宏观层面，例如因项目建设而引起制度、政策、领导人等的变更，暴力事件与地区冲突，以及企业、经济结构变更等宏观经济风险。项目发起者导致的问题也基本类似。而具体负责实施工程项目的中间层的影响则更多地倾向于微观的具体的层面，例如自然环境破坏与污染，基础设施破坏与资源浪费损失，当地居民的健康、生活方式、社会网络、社会安全等受到威胁，以及由此引发的挫折感等。下层利益相关者的主要问题是因利益受损和愤怒情绪而采取过激行动，破坏项目方和政府的既定计划，损毁一些基础设施，因此破坏正常的社会秩序，导致自己的生活方式发生改变（如被拘留），甚至产生新的挫折感。

那么，针对这些问题，各个利益相关者采取了哪些行动措施呢？利益相关者-手段矩阵描述的就是这一主题。由于某一利益相关者采用的手段是相对固定的，其采用所有行动手段的可能性极低，因此我们也可以列出其矩阵。在前面的篇幅中我们已经列出了下层利益相关者的行动手段，因此这里仅仅关注上层和中间层利益相关者的行动手段。分析利益相关者-行动矩阵的原因是解铃还须系铃人，问题主要是由上层和中间层利益相关者的错误行为导致的，所以解决问题还是需要回到问题制造者身上。但是在此之前，我们必须首先明确现实中这些利益相关者采取了哪些解决手段，才能够看出现实手段和应然手段之间的差距，进而提出科学合理的完善对策。上层和中间层利益相关者针对上述问题提出的行动手段如表6所示。

表6 上层、中间层利益相关者的行动手段清单

可以看出，政府拥有的行动手段是最多的，几乎所有的行动手段它都可以选择使用。而项目发起者能够运用的方式主要是配合政府解释项目的合理性，参与某些善后工作，巩固自己的预期利益。事实上，项目发起者在问题产生后通常是比较低调的，这是其利益追求与民众的利益诉求有根本性的矛盾决定的，但是由于民众反对项目建设，就意味着项目发起者的利益将受损，甚至血本无归，因此他们低调的原因还在于需要深入社区对关键反对者进行说服、引导甚至威逼利诱，并继续寻求政府的支持。只有这样，他们的前期投入和预期利润才可能实现。而对于中间层利益相关者来说，他们的职责主要是执行政府和项目发起者的既定方案，也就是说多数问题都是由他们的具体行动引起的，因此问题产生之后，如果不是迫切需要政府和项目发起者出面处理，一般的应对措施主要是由中间层利益相关者做出的。其努力集中在回避关键质疑、控制事态、说服引导公众等方面，甚至会因维护自身利益而与民众发生暴力冲突，例如阻碍民众围观、堵截施工现场，进而发生死伤事件。他们也会参与说服关键反对者，实现项目持续运营的工作，因为项目一旦终止，他们也是直接的利益受损者。

那么，利益相关者采取的这些行动对问题的最终解决有效吗？如果不能从源头上化解风险，应该怎么应对？这是接下来本文要分析的主题。