第一节 流域区际生态利益协调的现实依据

公共池塘资源，是指那些难以排他、但可为个人分别享用的资源，例如水资源、渔业资源、森林资源等。作为一种公共物品，它具有明显的消费上的非排他性、非竞争性和不可分割性等共有资源的属性。为排除他人对资源的使用和占用，需要建立有效的管理规则、实施严格的监督，制度运行的成本非常高。现阶段我国流域水资源分配的行政区际矛盾和跨行政区界水污染事件的形成，除了与气候、地质条件等不利的自然因素以及人类的不当开发有关外，还有深层次的制度原因：流域生态资源的公共池塘资源属性和公共产权制度残缺，使流域上下游行政区之间及其内部难以形成有效的激励和约束机制。

一 流域生态资源的公共池塘资源属性

（一）流域生态资源消费的非排他性，容易诱发“公共地悲剧”

在一个运行良好的竞争性市场中，那些可分割的自然生态资源，如森林、土地、矿产资源等将被有效地进行市场定价以及分配和交换，实现资源的优化配置；而那些为人类生产和生活所必需的水、空气、阳光等生态环境资源，却是不可分割的。这些不可分割的生态环境资源是一种对个人免费而具有社会成本的资源，由于存在这种负的外部性，市场配置资源的方式容易失效，即存在市场失灵。在这种情况下，自私的个体为了追求自身利益的最大化，往往倾向于过度使用公有资源，在大多数个体都采取同样策略的情况下，结果会形成一个次优均衡（纳什均衡），导致集体利益水平的降低。流域水资源在一定的功能区划内，环境容量是相对固定的，流域水资源的消费和排污达到一定限度，就会引起水污染和水环境的破坏，即引发“公共地悲剧”。“公共地悲剧”是公共资源消费的非排他性和消耗性所引发的必然的悲剧性结果。正如亚里士多德所说的：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”^[2]

（二）流域生态资源消费的非竞争性，容易造成自身有效供给不足

非竞争性是指公共物品在消费上不具有竞争的特性，对于任何既定的公共物品的产出水平，增加一个消费者的消费不减少或者不影响其他人对该物品的消费，即增加一个消费公共物品的使用者的边际成本等于零。同一单位的公共物品可供许多人消费，它对某一人的供给并不减少对其他人的供给，因此，边际成本为零。然而，任何公共物品所具有的非竞争性都是有一定限度的，流域生态资源也是一样，在流域水环境的容量范围（水自净能力）之内，对流域水资源每增加一个单位的排放量，其边际成本为零。也就是说，每增加一个单位的环境资源的供给，并不需要相应增加成本，但如果缺乏社会控制，每个污染物排放者都将其视为可自由使用的资源，当流域水环境的排污量超过水环境的自净能力即拥挤点时，边际拥挤成本就会大于零，并随着排污主体的增加而增加，如果排污者的人数或排污频率超出了流域水环境的自净能力，容纳或追加一个消费者的边际拥挤成本和边际使用成本将增至无穷大，这时流域水环境的排污就不再具有非竞争性了。因此，在政府干预和环境管理中，建立防止公共资源过度利用的激励和约束机制已十分必要而且迫切。

（三）流域生态资源保护的外部效应明显，造成生态环境保护的动力不足和约束软化

所谓外部性是指个人或者企业在其经济活动中给其他人带来意外的收获，或造成不良的影响，而当事人并不能由此获益或承担责任。正如庇古在其福利经济学著作中所说：“经济外部性的存在，是因为当A对B提供劳务时，往往使其他人获得利益或受到损害，可是A并未从受益者那里取得报酬，也不必向受损者支付任何补偿。”外部性包括正外部性和负外部性。流域生态环境保护具有明显的外部效应，如上游地区植树造林、保持水土，下游地区会不付代价地得到质量和数量有保障的生产和生活用水，如果下游地区不对上游带来的额外收益进行补偿，上游地区就缺乏进行流域生态治理的持续动力。相反地，如果上游地区企业在生产中排放大量废水和有害物质，使河流的水质受到严重污染，就会给下游的人们带来种种损害，如下游居民因水污染而患上各种疾病，周围农民因灌溉污染的水而不能获得正常的产量等。如果造成这种损害的上游企业不承担任何责任，就会在客观上鼓励上游企业多排污。因此，流域生态保护的基本思路，就是要按照“污染者付费、受益者补偿”的原则，建立流域生态补偿机制。

二 流域生态资源公共产权制度残缺

在经济学中，产权一般被理解为人们对社会财产享有的各种权利，包括所有权、占有权、使用权、收益权、处分权等多项权能，它是人们围绕或通过财产而形成的经济权利关系。自然生态资源产权是指行为主体对某一自然生态资源所拥有的所有、使用、占有、处分及收益等各种权利的集合。流域生态资源具有整体性、公共性和广泛性等特征。从表面上看，流域生态资源产权是人对物的权利，体现人对物的关系，实质上它是由于物的存在和使用而引起的产权主体之间的关系。在市场经济条件下，产权内在地具有排他性，即对特定财产权利只能有一个主体，且他总要阻止别的主体进入属于他的特定财产权利的领域，保持对特定财产的权利。其他主体要获得对这种财产的特定权利，必须给予一定的价值补偿。特定财产的各项权利在法律上具有平等地位的不同经济主体之间的流动和转让，就形成了产权的市场化配置。

虽然许多国家的流域自然生态资源都采取复合产权结构，但是在所有权主体和产权权能划分上存在明显差异。例如，欧美国家实行个人私有和国家所有并存的产权结构，通过合法手段取得的土地资源可以归私人或国家所有等；我国的土地则实行农民集体所有和国家所有两种所有制形式，农村土地、林地归农民集体所有，水资源、矿产资源和城市土地资源归国家所有。在国家所有的产权结构中，政府作为社会公众利益的代理人，履行管理、利用和分配流域自然生态资源的权力，以最大限度地保证自然生态环境的良性循环和公平分配，加快建立公共资源出让收益合理共享的机制。由于历史原因，我国在计划体制下建立的流域自然生态资源产权制度，存在着国有产权代表不明确、资源管理部门职责不清、资源开发中的生态补偿机制不健全等缺陷，造成“注重开发、忽视保护”“注重经济效益、忽视环境效益”“注重短期利益，忽视长期利益”等后果。

（一）流域生态资源的公有产权性质，使所有权主体代表模糊不清，缺乏明确的责任主体和利益主体

产权明确，并得到有效保护是市场交易的前提和基础。然而，鉴于水资源具有基础性自然资源、战略性经济资源和生态环境的控制性要素的性质，世界上许多国家都禁止私人拥有对水资源的所有权，将水资源看作一种公共资源，认为水资源不能成为私权的客体，每个人都享有公平利用水资源的权利。除美国水资源属各州所有外，法国、以色列、日本、西班牙、俄罗斯、南非、澳大利亚、菲律宾等国和我国的台湾地区都规定了水资源的国有制。^[3]当然，上述国家法律规定：水资源国有“最终只不过是一国执行的用以促进水资源的更有效率和更公平的使用来满足新需求的所有现行策略的一种。它们本身不是结果和目标，而是实现一个目标（稀缺水资源的可持续利用）的途径”。^[4]正因为如此，在发达资本主义国家，不是所有自然资源都实行公共产权制度，政府会根据资源环境的不同特征、不同地位，安排与之相适应的资源环境所有权制度，过分单一的所有权形式会降低资源环境产权的配置效率。例如，美国实行公私兼有的多元化所有制。在全国936.48万平方公里国土中，私有土地占47%，联邦政府土地占51%，印第安人保留地占2%；英国是典型的土地私有制国家，私人拥有的土地占90%，土地所有者对土地拥有永久业权。

我国是社会主义国家，生产资料公有制是我国的基本经济制度。《宪法》第9条明确规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”即我国的自然资源在原则上属于国家所有。对于水资源的所有权，1988年《水法》规定：“水资源属于国家所有，即全民所有。”“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。”2002修订的现行《水法》第3条将其修改为：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”但由于流域面积广阔，流域水资源的利用和水污染行为在时空上具有很大的不确定性，国务院作为所有权主体往往无法进行有效的监督和管理，这是因为江河流域因其自然形成，每一江河所流经的地域通常都包括多个不同层级的行政区，越过多个省界、市界或县界。水资源属国家所有，实质上演化为属流经地的各级政府所有；地方各级政府以及各个部门作为中央政府的代理方负有流域生态保护和发展地方经济的双重责任，实行多头管理，缺乏统一调配，体制不完善。涉及流域生态资源管理和开发的部门包括水利、国土资源、农业、旅游、林业、环保等多个部门，缺乏统一规划和协调，更少从总体上对流域生态资源进行经济核算，各部门仅仅从业务分工角度对流域生态资源进行实物管理，缺乏对森林资源、矿产资源、海洋（海岸带）资源、土地资源等自然生态资源的价值管理；注重资源的开发与利用，相对忽视保护和再生；偏重眼前和部门利益，忽视长远和整体利益。由于资源性资产的所有权和收益权在不同程度上是分割的，国家所有权往往被虚置或弱化，国家作为流域生态资源的所有者在经济上并未完全实现。以流域水电资源开发为例，通常的结果是水电开发企业获暴利，移民安置政府买单，群众生活贫困，流域生态环境恶化。从资源的开发和利用中国家得到的收益微乎其微，国家的公共利益被部门利益、企业利益和个体利益所取代，资源富裕地区也没有从其拥有的资源中得到应有的利益。

（二）流域生态资源的公有产权性质，使流域区际政府的责权利模糊不清

随着工业化和城镇化进程的演进，现代经济和社会发展对流域水资源的需求量日益增多，水资源污染日趋严重，流域上下游政府的责权利模糊不清，导致区际涉水问题与矛盾越来越突出。主要表现为：第一，上下游行政区之间取水权划分模糊不清。南方地区流域水资源相对丰沛，上下游行政区取水权的划分尚未提到议事日程。北方地区流域水资源相对短缺，黄河等流域供水量与需求量之间存在较大差距，尤其在枯水年份表现更加突出。各个行政区从自身生存与社会经济发展的需要出发，常常争夺水资源。第二，上下游行政区际水污染责任模糊不清。目前我国主要以流域行政区交界断面水质达标率监测为依据，明确各行政区的水资源保护责任，但是，通常上游地区经济比较落后，加之流域水资源流动性等自然规律，上游用户往往不愿意花更多投入治理污染，甚至常常不经任何处理而向江河任意排污，因为饱受其害的并非自身而是其下游用户。更何况环境问题常常在伤害发生之前包含一条相当长的因果链。第三，上下游政府对生态建设和环境保护的责任模糊不清。通常流域上游地区经济相对落后，而生态环境比较好，地方政府对加强植树造林、防治水土流失等活动的积极性不高，这是因为加强水土保持（环保）、减少农牧业经济活动等要花费大量投入，减少经济收益，而直接受益者并非自身而是下游用户。

（三）流域生态资源的公共产权结构残缺不全，使用权所属的各种权能、权责、权益模糊不清

我国流域生态资源，除了明确规定属于集体所有的耕地和林地外，其他自然生态资源所有权均属于国家所有或全体人民所有。在公共产权框架下，人们通常会得出“公有公用”的概念和逻辑，在实践中演化为对流域生态资源的过度开发和浪费。表现为：（1）作为所有权代表的政府，对自然资源开发利用中的经营权、使用权的监管不到位。例如，在流域水利资源开发中出现大量未批先建的水电站，大量的小矿窑无视国家法律过度开发矿产资源，污染问题日益突出等。（2）自然生态资源的开发权、经营权的约束弱化。虽然我国相关法规对企业从事自然生态资源开发、经营都有明确的规定，但是其权利的约束弱化问题十分突出。自然资源的占用、使用权利规定不明确，企业排污权、取水权等未明确规定，企业超标排污的违约成本较低，它们宁肯被罚款也不愿意开展污染治理。