一 老农保的实践

（一）老农保制度产生的背景、主要内容及失败的原因

改革开放后，我国农民传统的养老方式面临着新情况的挑战：集体向贫困家庭倾斜的分配机制消失了；计划生育政策的实施，增大了农民依托代际交换维系老年生活的风险；农民从业结构、收入来源的多样化，弱化了传统社区对不孝子女的约束和惩罚机制；土地的收入保障功能面临着土地数量有限、新增人口没有土地等方面的困境。针对这些挑战，我国政府提出了“家庭养老，集体扶持，稳定农村土地政策”的解决思路。同时，由政府主导，开展了建立农村社会养老保险制度的实践探索。

1992年1月，民政部在先前试点的基础上颁布了《农村社会养老保险基本方案》，其核心思想是鼓励农民在年轻时积累资金，从而为其有可能面临的老年生活风险进行储备。该制度参保缴费的对象为“非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口”。资金筹集坚持“以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，个人的缴费和集体的补助分别记账在个人名下。参保农民的缴费标准采取多档次，月缴费标准共有2元、3元、4元、5元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元十二个档次，养老保险费可以补交和预交。领取养老金从60周岁以后开始，根据缴费的标准、年限，确定支付标准。调整缴费标准或中断交费者，其领取养老金标准，需待缴费终止时，将各档次、各时期积累的保险金额合并，重新计算。投保人领取养老金，保证期为十年。基金以县为单位统一管理。保值增值主要依靠购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。农村社会养老保险基金和按规定提取的管理服务费以及个人领取的养老金，都不计征税费。

（二）老农保的开展情况

尽管老农保只是民政部门的部门政策，但各级政府尤其是县级政府有较大的积极性来推动这一工作。其主要原因是他们可以从中得利。这种利益主要体现在两个方面，一是由农民缴费和集体补助所形成的农保基金是一笔可观的资金，政府可以动用这一资金用于地方经济社会发展中。从历史背景看，老农保的产生在某种程度上就是各种力量在农村金融市场争夺中博弈的结果。二是老农保管理机构可以从农保基金中提取管理费。民政部规定，农村社会养老保险事业管理机构可从收取的养老保险费中，提取管理服务费。管理服务费按当年收取保险费总额的3%提取。管理服务费以县（市、区、旗）为单位统一提取，分级使用。分级使用的比例为，县级管理机构为整个管理服务费的85%，地市级管理机构为7%，省级管理机构为6%，中央级管理机构为2%；其中，直辖市管理机构为8%，其县（区）管理机构为90%。县级管理机构计提管理服务费，按分级使用比例，分别直接交付给上级管理机构。^[2]

在政府的强力推动下，我国开展农村社会养老保险的地区和单位逐年增多，农民参加保险的人数和保险机构每年收取的保险费增长很快。到1998年农村人口总数为86868万人，投保人数达到了8025万人，占当年农村人口总数的9.24%，占当年农村劳动力46432.2万人的17.28%。当时，全国共有2123个县、65%的乡镇开展了这项工作，全年收取保险基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元，有50多万名农民开始领取养老金。

但是，老农保的进展并不是农民自愿的结果。相应地，参保农民也没有从参保中得到好处。一些地方的典型个案显示，为了农保的快速发展，政府层层下指标、分任务，村干部向农民强行摊派，甚至中小学校给学生分摊农村社会养老保险。参加农保的对象主要集中在村干部、乡村私营企业主和部分职工、农村义务兵、村医和部分高收入阶层。一般农民参加的比例低，而且缴费很少。例如，河北省张家口市目前共有164000人参加了养老保险，占农村总人口数的5%。其中未成年人约占1/3。参保农民全部是一次性缴费，而且数额很小，大多数人缴纳了100～300元，缴费上千元的只是少数村干部；参保人员中80%以上为一次性缴费300元以下，有的仅仅一次性缴纳10多元。在经济发达地区，农民的缴费额也不高。例如，到2003年年底，北京市昌平区农村社会养老保险累计缴费金额2713.19万元，平均每人只有1592元。由于缴费偏低，参加农村社会养老保险的农民的领取待遇低，在2003年已经享受农村养老保险待遇的人员547人，人均每月领取46元，其中每月领取20元以下的有280人，占总领取人数的51%；每月领取标准在100元以下的483人，占总领取人数的88.3%。最高的领取标准为800元，最低的只有每月0.6元，这远远不能保障农民基本生活水平。

老农保强调集体对参保农民给予补助，并要求同一投保单位的人得到相同数额的补助。但是，调查发现，这些补助更多地给予了村干部。这种状况直接影响了农村社会稳定。老农保的基金安全存在着重大问题，挪用、贪污农保基金是当时比较普遍的现象，老农保用农民的缴费养活了很多政府人员。为了推动农村社会养老保险工作，我国自上而下建立了组织网络，配备了适当的工作人员。2002年，全国农村社会养老保险的省级机构33个，其中行政机构20个，事业机构13个；地级机构210个，其中行政机构70个，事业机构140个；县级机构1832个，其中行政机构101个，事业机构1731个；乡镇机构12996个。该年全国农村社会养老保险机构的从业人员共有10387人。省级机构共有206人，其中行政人员67人，事业人员105人，自收自支34人；地级机构共有1097人，其中行政141人，事业670人，自收自支286人；县级机构共有14483人，其中行政人员318人，事业编制9086人，自收自支5079人；乡镇人员21971人，其中专职5098人，兼职16873人；村及乡镇企业代办人员117960人。^[3]

针对老农保实际运行中出现的诸多问题，1999年7月，国务院下发《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》，将农村社会养老保险列入了清理整顿范围。该通知指出，应“整顿和规范农村养老保险。目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险”。整顿和规范农村养老保险的具体办法，由劳动和社会保障部、民政部会同保监会等有关部门另行制定。之后，各地的老农保工作基本上处于停滞状态。每年的新参保人数减少，退保人数增加。2006年末参保人数下降到了5373.7万人，2007年末进一步下降到5171万人。2006年，尽管全国开展农村社会养老保险工作的省份有31个，但参加保险的人员中，山东省高达1066.7万人，江苏省869.0万人，浙江省443.8万人，三省合计达到了2379.5万人，占全国农村社会养老保险总参保人数的44.3%。

（三）老农保失败的原因及后果

应该承认，老农保的一些制度安排有合理性。例如，个人账户制迎合了农民“怕合”的心里；缴费标准符合农村的实际，一般农民在经济上都能够承受。从背景上看，老农保也有较强的现实需求。因为改革开放后，农村家庭保障呈现弱化的趋势；集体化时期比较公平的生产和分配机制瓦解；计划生育政策引发了农民对老年生活的担忧。但是，老农保却失败了。表面上看是由于中央要求停止新业务而导致了制度的失败，但根源在于这一制度缺乏适应性。

学术界对老农保失败的原因主要归结为缺乏政府的财政支持。这种看法是正确的，但并不全面。缺乏政府财政支持只是老农保失败的原因之一，甚至不是主要原因。根据我们的研究，老农保失败的最主要原因在于农民担心政策改变、政府不兑现而不敢参保缴费，农民也担心通货膨胀而使领取的养老金贬值。在农民有疑虑的时候，政府和村干部的引导是重要的，但20世纪90年代我国干群关系十分紧张，政府在农民心中缺乏威信和信誉。政府和村干部不仅不能引导农民参保缴费，而且利用老农保筹资原则中“集体补助”这一规定，把有限的资金补助给村干部。^[4]这种做法更引起了农民的不满，导致农民不愿意参保。在这种情况下，政府及主管部门为了保证参保率，就利用其掌握的资源变相强迫农民参保。例如，农村青年想参军就必须购买保险、新婚夫妇想要领取结婚证就得先参保。这种做法进一步恶化了农村的干群关系，也使得农民对老农保更加不认同。

回顾历史，不难发现，老农保的教训多于经验。而且，老农保的实践严重影响了新农保的进展。

一方面，由于路径依赖的关系，很多农民因为在老农保中受到的伤害而不相信新农保制度；另一方面，由于资金管理不当，挪用、贪污等原因使老农保基金亏空严重，从而使得老农保与新农保难以衔接。在本项研究所调研的几个县（市）中，都不同程度地存在着基金亏空而影响老农保与新农保衔接的问题。社旗县的老农保仍由县民政部门管理，参保农民的个人账户积累资金约303万元。由于老农保从基金中提取3%额度作为管理费等原因，到2010年底，实有资金规模只有大约200万元，亏空100多万元，参保农民的个人账户不实，从而无法实现新老农保之间的衔接。青县老农保的参保人数共有1549多人，其中2010年达到60岁的有69人。但是，青县老农保的资金被划拨到河北省和沧州市了。因此，老农保的参保人并不能并入新农保，两种制度无法接轨。姜堰市老农保资金中借款给市政府1000万元，民政局直接放贷393万元。