五、张浦镇改革创新的启示

张浦镇的行政体制改革与流程再造有诸多创新之处，不仅得到了中央编办和省领导的高度关注和充分肯定（中央编办领导多次莅临张浦镇考察指导，其经验做法也多次在全省经济发达镇行政体制改革会议上进行交流），而且得到了张浦镇人民群众的认可与好评。该项目的创新之处具体表现在：

1. 创新放权方式，破解乡镇行政体制改革的深层阻力

一是赋予张浦镇部分县级经济社会管理权限。按照赋予部分县级经济社会管理权限的要求，张浦镇与昆山市政府职能部门面对面协商，结合张浦镇的需求和实际承接能力，昆山市下放了800项与群众生产生活密切相关的经济社会管理权限。这不仅增加了张浦镇的权力与责任，还完善了其作为经济发达镇的基层政府满足人民群众日益增长的公共服务需求和推进城镇化的功能。二是创新放权方式。现行法律法规的授权多止于县级政府及其部门，如何向乡镇放权以完善其作为一级政府的基本功能，是这次改革试点必须突破的瓶颈。昆山市经过认真研究推敲，并与有关部门共同协商，确定张浦镇作为享有部分县级经济社会管理权限的行政体制改革试点镇，可参照县级政府在镇区范围内履行法律、法规、规章规定的以及省直管县改革（昆山市是江苏省省直管县体制改革试点之一）下放给县级政府及其部门的行政执法职责。对于由镇政府履行的法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的经济社会管理权，由昆山市政府组织清理确认；对于由镇政府履行的非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的经济社会管理权，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定，由昆山市政府采用交办的方式直接交由镇政府行使。这样，在现有体制框架下为向乡镇放权破解了深层障碍。三是明确权力行使主体。明确规定张浦镇政府是综合行政执法主体和行政许可、非行政许可审批的主体。改革中新设立的两个机构——综合执法局和便民服务中心，分别代表镇政府开展综合行政执法和便民服务。经济社会管理权调整为镇政府行使后，公民、法人或者其他组织对镇政府作出的具体行政行为不服的，可以依法向上一级人民政府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。同时，权力下放还具有“溢出效应”，为县级部门的大部门制改革提供了操作空间和可能性。张浦镇的改革，本质上是县乡关系的一次重大调整。县级政府部门的具体管理权限下放后，配套的行政资源也要相应下放，这就势必对原有的县级组织结构和资源配置格局产生影响。由于目前只有一个镇进行试点，对县级政府部门的影响不大，如果全面推开，就需要重新思考如何搭建县级政府组织框架，也就为县级大部门制改革提供了现实可能性。

就全国范围内而言，已有10多个省（市）开展经济发达镇行政体制改革试点，虽然都有给乡镇放权扩权的共同举措，但在内容上，大多没有明确乡镇享有县级经济社会管理权限；在方式上，大多数县（市）采用委托或上级部门延伸服务的放权方式为主；在主体上，仍是以县级部门作为权力行使主体。这些改革没有考虑从根本上完善乡镇政府功能，只是把县级部门的触角向乡镇延伸，下放的权力不完整、不规范，县镇权责关系没有实质性调整，难以满足基层的真正需求。

2. 真正实行基层综合行政执法

张浦镇在本辖区内组建综合执法局，真正实现了乡镇层级的综合执法，彻底改变了以往“多头执法”“执法不下乡”、乡镇“看得见管不着”的现状。在实际工作中，镇综合执法局一个机构代表镇政府，统一行使县级政府及其部门下放的、除限制人身自由之外的行政处罚权，以及与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，避免了过去重复执法、推诿扯皮等弊端，规范了执法行为，大大提高了执法效率。首批下放的行政执法权涉及教育、人社、住建、城管、农业、环保、卫生等16个县级部门的665项行政处罚权，以及与之相关的行政强制措施权和监督检查权。同时，镇属其他职能机构行使政策指导、统筹规划、监督问责等职能，必要时协助综合执法局开展行政执法工作。

目前浙江、山东、广东等省乡镇履行县级以上政府及其部门下放的行政执法权限，主要通过两种方式。一种是采取“分局”模式。镇政府办事机构挂县政府部门“分局”牌子，由县政府职能部门委托分局行使部分行政执法权。分局以县政府职能部门名义行使职权，行政主体仍是县政府职能部门。例如，浙江义乌市的佛堂镇，由义乌市综合行政执法局佛堂大队集中行使19个部门的2163项行政执法权。这一模式的好处是规避了乡镇政府不是执法主体的法律障碍，弊端是权力下放具有临时性、非正式性，县级部门很容易重新收回权力，县镇行政责任难以有效界定。另一种比较彻底的办法是修订相关法律法规，直接明确乡镇政府的执法主体资格，或者制定省政府规章或地方法规，授予乡镇政府执法权限。例如，广东省为推动县镇事权改革，专门出台了政府规章。这一模式的缺陷是规章或法规出台周期长，且内容无法涉及具体权限，影响实际操作。

3. 功能重构，形成了“前台”+“后台”的基层治理新模式

张浦镇的改革，切实转变了政府职能，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，重新搭建基层政府组织架构，将职能重点聚焦于社会管理和公共服务上，成立镇综合执法局和便民服务中心，集中行使与基层群众、企业和其他社会组织密切相关的外部行政执行职能。同时，把镇属其他职能机构作为行使政策支持、政令传递、业务指导、监督问责等职能的“后台”支撑体系，形成了“前台+后台”的基层治理新模式，推动了基层政府履职行权流程的重新规划与再造。

这一改革颠覆了传统上一件事情完全由一个部门负责的“既是裁判员又是运动员”的管理模式，将各部门有关执行的职能分离出去，其中行政许可、非行政许可审批等职能全部交由镇便民服务中心行使，行政执法职能全部交由镇综合执法局行使，这两个“窗口”直接面对基层群众、企业和其他社会组织，分别开展综合行政执法和集中行政许可、非行政许可审批，承载基层政府外部行政的主要执行权，是镇政府运作的“前台”。其余6个职能机构，整合了镇政府原行政机构和事业单位的内部行政职能，主要履行的政策支持、政令传递、业务指导、监督问责等职能，主要行使基层政府的决策权和监督权，作为镇政府运行的“后台”。这种“前台”+“后台”的治理模式既落实了服务政府和法治政府的基层载体，又贯穿并实践了“将方便留给公众、将复杂内部消化”的以人为本的执政理念，是经济发达镇行政体制改革中的亮点。目前全国范围内其他同类改革没有涉及对乡镇政府职能分工与履行格局的重大调整。

4. 集中行政许可、非行政许可审批，探索建立了基层公共服务新体制

因应基层广大群众的呼声，率先在乡镇层级实行集中行政许可、非行政许可审批，不仅方便了公民、法人和其他社会组织办事问政，还通过改革真正为老百姓带来了看得见摸得着的利益与实惠。具体体现在：

一是集中办理。组建实体化的镇便民服务中心，统一受理、集中办理包括派驻机构在内的行政许可、非行政许可审批及公共服务事项。镇便民服务中心代表镇政府，承接县以上职能部门下放给镇政府行使的行政许可、非行政许可审批等权限，依法接受相关部门的指导和监督，真正做到了三个100%（即行政许可与审批事项100%进驻，100%授权，100%公开服务）。据统计，目前镇相关职能机构和8个派驻张浦镇的机构共335项行政许可、非行政许可审批及公共服务事项已进驻镇便民服务中心。中心设83个服务“窗口”，配备92名工作人员，日均办件量达3000件，以便民服务中心为平台的“一门式”受理并限时办结的集中行政许可、非行政许可审批的体制基本建立。

二是“一站式”组团服务。便民服务中心按照“精简集中、扁平高效”的要求，着力做好“前置瘦身、过程合力、结果提速”的大文章，全面整合县级17个部门下放的305项行政许可、行政审批权限涉及的“事、职、人”，实行“审管分离”。通过组团审批、网上审批等方式，改变了传统层级众多、职能分散、多头审批的模式，突出服务的专业化、人性化、精细化，实现“一门式受理”“一站式”服务，打造了“效率之窗”“服务之家”的品牌。这种“一站式”组团服务，把存在于不同机构之间行政许可、非行政许可审批等由“体外循环”变为统一于便民服务中心的“体内循环”，同时在内部再造流程、精简环节、缩短时限，各类行政许可、行政审批提速50%以上，实现了305个项目平均承诺时间2.8个工作日（其中可在镇级一次性办理的审批事项有145项，当日可办结的有77项），有效提升了政府公共服务水平和效率。

三是人员统一管理。镇便民服务中心不仅代表镇政府集中行使张浦镇承接的行政许可、非行政许可审批及公共服务事项，它还是一个实体机构，其工作人员与原单位脱钩，不存在隶属关系，统一划归便民服务中心管理。这种方式不仅有利于分工合作，规范管理，而且大大提升了办事效率，获得了群众的普遍好评。

尽管目前全国范围内同类改革中很多乡镇也成立便民服务中心，但只是一个集中办公的场所，不是一个实体运行的机构。这些便民服务中心作出的行政许可、非行政许可审批决定仍是以县级政府职能部门名义，中心本身没有任何权限；作为集中办公的场所，中心无法将各部门职能整合，压缩办事流程；中心的工作人员由其他部门派驻，办事环节和程序并未有效缩减，形式大于内容。

5. 创新机构编制和人力资源配置方式，提升行政生产力

在机构设置上，统筹党委、人大、政府和群团组织等行政机构和事业单位，整合资源，综合设置8个机构。为确保改革平稳过渡，张浦镇所属事业单位机构编制予以保留，但不配备相关人员，不实际运转，其职责与相关的办、局、中心整合归并。在编制管理上，不增加编制总量，将行政编制与事业编制统筹使用，提高执政资源配置效率。在队伍建设上，根据工作需要和个人能力素质，通过竞聘上岗、选调、挂职等形式，统一调配镇所有工作人员，保留人员编制性质，实行统一使用、分类管理。这些创新做法充分利用现有人员编制资源，打破了身份限制，尽最大可能优化了人力资源配置，把有限的人员编制资源向服务群众和“窗口”倾斜。

现在全国范围内同类改革中还没有其他实现张浦镇这样真正意义上的大部门制，没有整合行政、事业机构，机构总数仍然较多；同类改革没有打破行政事业机构的界限，在乡镇机构设置和人员配置上仍是实行行政、事业两条线，没有完全整合基层政府资源；为了承接县级政府下放的职能，同类改革一般会通过增编、调剂等方式，加大人才资源保障，但张浦镇的改革没有增加编制，完全通过创新机构编制和人力资源配置方式，使现有机构编制和人力资源效用最大化。