五、深化“放管服”改革，助推养老服务业全面发展

在全面深化改革的总方向下，中央政府正在积极推进简政放权、放管结合和优化政务服务的综合改革。在此强大推力与压力下，相关职能部门已经认识到养老服务领域“放管服”改革的重要性与紧迫性，并密集出台了相关政策，如2016年12月国务院办公厅颁布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（以下简称《意见》），2017年1月民政部、发改委等13个部门联合发布的《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（以下简称《通知》）。这意味着养老服务业“放管服”改革开始正式部署与推进，各地的改革亦相继展开。鉴于此，这里将结合相关政策内容，从学理上进一步剖析深化改革的可为空间，以期为相关政策优化完善与改革实践探索提供一定的参考，进而助推养老服务业全面发展、早日破解中国式养老“难”与“贵”的问题。

（一）推进简政放权

综合上述政策内容看，《意见》主要强调通过降低准入门槛、放宽外资准入、精简行政审批环节和营造公平竞争的市场环境等具体措施来推进养老服务市场的全面放开，《通知》则从养老服务投资项目审批报建手续和养老机构审批手续两个方面对简政放权作了具体部署。总体而言，两份文件的思想解放程度和改革力度都是前所未有的，充分体现了“非禁即入”的基本原则，而且提出的具体措施亦切中要害，其中包括推行养老机构申办一站式服务，建立“一门受理、一并办理”的网上并联审批平台。这些措施如果能落到实处，将有助于激发社会资本参与养老服务的活力。尽管如此，仍然还有进一步可为的空间，具体来说起码包括：（1）取消养老机构设立的行政许可制，实行注册备案制，因为许可制下的关键审核内容是对床位数的具体要求，这既无必要，也不利于推动大众创业、万众创新；（2）尽快确定社会企业的合法地位与行业规章，简化社会服务机构的注册登记程序，整合不同类型养老机构的注册登记机关，并强化信息公开与社会监督，同时将精简的经办力量用于加强监管；（3）在广泛调查微观主体需求的基础上，进一步精简优化审批体制与程序，着力解决证、照等行政程序不同步问题，节约社会资本的投资成本。

（二）强化监督管理

《意见》中强调各地要建立健全民政部门和相关部门协同配合的监管机制，加强对养老机构运营和服务的监管；《通知》中则进一步提出要从提升行政监管能力、规范行政执法行为、建立社会评估机制和畅通投诉渠道等方面强化监管能力，并倡导推行“双随机、一公开”^[II]监管模式。监管涉及供需两侧，包括行业监管与市场监管两方面内容，这在上述两份文件中均有所体现。但深入分析可以发现仍然还有进一步深化改革的空间，特别是在监管体制机制与方式方法方面。在上述文件提及的监管部门中，民政部门主要擅长社会福利事业管理，在其他方面则缺乏核心内容与监管能力，食品、医疗卫生、消防、环境、规划建筑、土地、产权等诸多方面的监管皆非其所能胜任的，即使是注册登记，工商行政管理部门的网络覆盖和执行能力都比它更强。因此，可以借鉴一些地方的实践探索与改革创新做法，整合包括民政、老龄办在内的相关监管力量，形成综合性监管机构，全面行使包括养老服务行业和市场两方面在内的监管职能，而民政部门的养老服务管理职能与机构人员也可以被划转到相关部门，进而规避其监管力量单薄、核心能力欠缺、管理专长主要限于社会福利事业等诸多方面的问题，真正构建大部制式的综合监管部门。在监管机制与方式方法上也需要不断改革创新，一方面改变主要依靠政府部门监管的传统做法，充分发挥行业自治作用和社会力量的监督作用；另一方面则可积极探索激励性治理方式方法，如2017年8月江苏省政府发布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》，即允许经营良好的民办非营利性养老机构从结余中提取一定比例用于奖励举办人，进而增强社会资本投身养老服务业发展的积极性。

（三）优化政务服务

政府职能必须通过具体的政务服务工作才能实现，因此，政务服务水平直接关系到政府职能发挥的绩效，同时还影响着市场环境的优劣。《通知》主要强调从政府信息公开和政府精准推动养老服务业发展能力两方面来提升政务服务水平。政府信息公开做得好，不仅有助于投资经营者适时抓住养老服务领域的发展机会，而且可以充分发挥社会监督作用。精准推动养老服务业发展，则是强调政务服务工作方式方法要不断创新，以提高政策效果。除此之外，优化政务服务还要特别关注激发社会资本参与养老服务的具体方式：（1）政府为经济困难家庭提供保障性公共养老服务可以采取向社会购买服务的方式，^[10]这既有助于拓展社会资本兴办的养老服务机构的市场空间，又可以通过市场竞争压力迫使公立养老机构强化经营管理、提高服务效率与水平；（2）对非营利性养老服务机构采取“补人头”而非“补砖头”“补床头”的方式，这样有助于通过买方竞争压力促使养老服务机构不断改善经营管理与服务水平；（3）政府对养老服务机构的土地、金融及财政等政策支持要充分考虑机构的性质与功能，既不能对不同类型提供同等政策支持，也不能对同一类型给予不同政策支持，要防止引发不公平竞争；（4）政府主导建立的养老产业投资基金，不仅要着眼于改善养老服务基础设施，还要发挥补短板、调结构等作用，如支持居家、社区养老模式下社会化服务的规模化供给和家庭人口结构新变化下需求越来越大的机构养老服务。

参考文献

[1]吴玉韶，王莉莉，孔伟，等．中国养老机构发展研究［J］．老龄科学研究，2015（8）．

[2]高传胜．“十三五”职工养老保险制度统筹改革思考［J］．天津行政学院学报，2017（1）．

[3]童星．发展社区居家养老服务以应对老龄化［J］．探索与争鸣，2015（8）．

[4]张翔，王佳丽，张海彤，等．排队还是“走后门”——“高补贴—低价格”政策下公办养老机构的入住规则［J］．社会发展研究，2017（1）．

[5]李静．福利多元主义视角下社会企业介入养老服务：理论、优势与路径［J］．苏州大学学报：哲学社会科学版，2016（5）．

[6]高传胜．社会企业与中国老龄服务供给［J］．社会科学研究，2015（3）．

[7]顾慧芳．英国“社会证券交易”（SSE）运作机制研究［J］．上海经济研究，2014（2）．

[8]高传胜．社会企业的包容性治理功用及其发挥条件探讨［J］．中国行政管理，2015（3）．

[9]陈雷．中国机构养老服务从补缺型迈向民享型与发展转变［J］．现代经济探讨，2016（1）．

[10]倪东生，张艳芳．养老服务供求失衡背景下中国政府购买养老服务政策研究［J］．中央财经大学学报，2015（11）．

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[I] 本文部分内容参见：高传胜．新时代实现“老有所养”的战略路径与政策重点［J］．天津行政学院学报，2018（4）．

[II] 所谓“双随机、一公开”，即根据随机摇号原则，随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，查处结果及时向社会公开。参见：李松．“双随机、一公开”打造“阳光执法”——国务院办公厅“放管服”改革督查见闻［EB/OL］．（2017-05-18）［2018-02-18］．http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/18/content_5194992.htm.