第一节
地方国有资本运营的基本范畴

一、地方国有资本的法律界定

（一）资产

学术研究以概念分析为起点，对地方国有资本运营的研究亦应从最基本的概念出发。“资本”是“资产”的下属概念，首先对资产进行研究成为必然。

资产，在不同语境下和学科中有不同的含义。学者们在对资产的概念进行界定时，有经济学、会计学和法学等不同的视角。会计学研究者对于资产的概念界定事实上并不统一，形成了“未来劳务说”“未耗成本说”“借方余额说”“经济资源说”“未来经济利益说”等观点。^[1]被采用最多的观点是“未来经济利益说”，即在判断或确定资源是否为资产时，应以此资源是否包含未来的经济利益为标准。根据美国财务会计准则委员会对资产的定义，^[2]资产主要表现出三个基本特征：一是有特定的主体，包括自然人、法人或组织；二是权益，反映了它由过去的交易或事项形成；三是利益，其未来的经济利益是可预期的。^[3]此观点揭示了资产的经济本性，对我国影响较大。我国财政部颁布的众多规章中，对资产的界定均以此为基础，如《企业会计准则》《事业单位会计准则》《财政总预算会计制度》《行政单位会计制度》《企业财务会计报告条例》《民间非营利组织会计制度》等对资产均作出类似的规定。^[4]教科书和工具书一般也以此为据，如《辞海》对“资产”的解释。^[5]

在法学研究视野中，与“资产”相类似的概念是“财产”。在法学研究、法律法规中，“财产”是一个经常被使用的概念，而“资产”的使用概率则很小。对此，有学者认为，资产的法律意义是财产。^[6]但是，从基本含义看，二者并不具有同一内涵。从法学工具书对财产的解释看，法学上的财产概念的范围要大于资产涵盖的范围。^[7]财产体现的是以权利义务为中心的法律关系，与法律上的“物”或所有权存在较大区别。在英美法系国家，法学家一般都是在私法上对财产进行探讨。国有资产在英美法系国家的存量并不像我国这么大，也没有我国社会主义制度下的特定意义，这些国家的研究者对国有资产是以私有财产的观念和原则进行分析的。^[8]在我国，财产为宪法学界、民法学界乃至行政法学界使用，立法用语也是财产的表述，《物权法》首次使用了“国有财产”的表述。“国有资产”的表述在经济法学界更为盛行，而没有采用“国有财产”的说法，并视二者的内涵与外延为等同的。造成这种现象的原因是多重的，既有传统计划经济的影响，也与经济法学科的发展相关。^[9]特别是由于经济法学兴起较晚，其研究对象与经济学具有很大关联，学界在研究中大量借用了经济学中的概念，“资产”概念的借用即是一例证。在立法上，《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产法》也沿用了“国有资产”的表述。本书更为同意“财产”的用法，只是在行文时沿袭经济法学界的通常用法，继续使用“国有资产”的表述。

（二）国有资产

在明晰了资产的概念之后，对国有资产的界定还需要明确“国有”的法律含义。根据《宪法》，“国有”即“国家所有”，是与集体所有和公民个人所有相对应的概念，体现的是国家这个特殊主体在私法上的所有权，即占有、使用、收益和处分的权利。^[10]

由此可知，国有资产即国家所有的财产，是指属于国家所有的一切财产权利的总和。^[11]此概念虽然能反映国有资产的本质属性，但是对于国有资产的认定却缺乏实践意义。为此，还必须有一个能准确反映国有资产内涵和外延的定义。学界一般从国有资产的来源角度对国有资产进行界定。^[12]在立法上，各国对国有资产的界定也多是基于此视角。^[13]我国对国有资产概念的立法规定，由于长期受计划经济、姓“资”姓“社”等因素的影响，过分强调资产的经济成分和所有制属性，基本上只对国有资产的国有属性和产生方式作出规定，而对资产本身的内涵不作阐述。^[14]随着社会主义市场经济的确立和发展，我国立法也逐渐采用国际通行的定义,2003年公布的《企业国有资产监督管理暂行条例》对国有资产的定义即体现了这一趋势。2008年通过的《企业国有资产法》对此成果予以巩固，国有资产涵盖了国家对企业各种形式的出资所形成的权益。

根据不同的标准，可以对国有资产作不同的分类。^[15]国有资产有广义和狭义之分。广义的国有资产，包括经营性国有资产、行政事业性国有资产以及资源性国有资产。狭义的国有资产，仅指经营性国有资产，包括企业国有资产、行政事业性国有资产中非经营性资产转化为经营性的资产、资源性国有资产中投入生产经营的资源。^[16]狭义的国有资产强调投资及收益，注重资产的保值增值。本书主要研究狭义的国有资产，如无特殊说明，“国有资产”即指“经营性国有资产”。按管理体制中的行政层级划分，国有资产可分为中央国有资产和地方国有资产，这种划分方法也是本书写作的基础。当然，对中央国有资产与地方国有资产的关系问题，学界的认识差异较大，以何种标准确认中央与地方各自的资产范围，国有资产的中央与地方产权关系应“统一所有”，还是“分级所有”，还没有形成统一的认识。

在行政法学界，有些国家将国有资产划分为公产和私产。有些国有资产以公用为目的，通常称为“公产”；有些国有资产则不具有公用功能，所有权虽归属国家，但在法律性质上与所有权归属个人的财产并无区别，通常称为“国家的私产”。^[17]公产和私产的划分以公法和私法的划分为基础。法国是最早适用公产和私产分类的国家。在法国，公法上的“公产是一些须由公共保管与控制的……某些产业是否属于公产范畴的决定权并不在行政部门，其拥有的只是信用上的决定权”^[18]，“政治共同体中另外还有一些财产，它们属于共同体所有，正如私人的财产属于私人一样。这是私产，是生产性的可以用以谋取利益的财产”^[19]。日本专门制定了《国有财产法》，依据使用目的的差异，将国有资产划分为普通财产和行政财产。日本著名学者植草益将由普通财产投资形成的“公营企业”划分为三个类别：部门企业，即中央政府部门或地方自治体所属的企业，国会对该类企业的预算、决算、价格、事业计划、资金供应、利润处理等具有决定权；公共法人，即根据特别法设立的，由政府或地方公共团体出资，委托给企业家经营的企业，实行所有权与经营权的分离，受规制程度相对较弱；公私合营企业，即政府或地方公共团体持有股份的企业，一般是按照民法、商法组建的股份有限公司和有限责任公司，完全受私法调整。^[20]

我国学界多是依据国有资产的自然属性对其进行划分的，在法学上的划分尚属欠缺，这也直接导致我国国有资产性质上的认识误区。在《物权法》的制定过程中，既存在公产、私产区分不明的情况，也存在对国家所有权性质的认知差异。《企业国有资产法》作为首部对经营性国有资产作出全面规定的立法，其具体的立法规定和第1条“为了维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，加强对国有资产的保护，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济发展”的立法目的并没有完全对应，对保值增值的要求过分突出，对经营性国有资产的投资领域、不同性质国有企业的制度安排缺乏必要的分类以及差别化的设计；突出国家出资企业的权利设置，而对其责任义务的规定过于原则；对国资委的权利界定比较充分，对如何监管、运营则缺乏相应的体制机制设计和制度保障。例如，在城市自来水、电力、燃气供应以及公共交通等领域，国有企业的目标就不能与竞争性领域的国有企业一样以追逐利润最大化为目标。

（三）地方国有资产的动态认定

1.概念模糊的地方国有资产

在我国，“地方国有资产”一词常见于政府文件以及各类书籍、报刊之中。但是，截至目前，对“地方国有资产”还没有形成正式的解释和定义。这并不奇怪，因为任何实质定义都是对事物本质的某种揭示，“地方国有资产”所指称的对象在当代中国正处于变动不居的状况，所以要说清楚“地方国有资产”的确很困难。^[21]

之所以说地方国有资产指称的对象处于变动不居的状况，首先是由经营性国有资产的动态性所致。与非经营性国有资产具有相对的静态性相比，经营性国有资产进入经营领域后，其市场价值必然随市场的波动而剧烈变化。面对市场的变化以及伴随而生的各种市场风险，国有投资规模不断增减，资产形态不断转化，因而经营性国有资产必然处在动态之中。^[22]其次，“地方国有资产”是与“中央国有资产”相对的概念，而中央国有资产的范围界定也在不断变动之中。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，要“从战略上调整国有经济布局”，并概括性地指出了国有经济需要控制的四个重要领域和行业^[23]。2006年底，国资委发布了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，在中央应控制的行业与领域中增加了“重大基础设施和重要矿产资源”，但是没有再提自然垄断行业。随后，国资委详细解释了国有经济应保持控制力的七大行业，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运业。根据2008年通过的《企业国有资产法》第4条，国务院国资委对三类出资企业^[24]履行出资人职责。但是，“在国家安全、基础设施、矿产资源、公共品、支柱产业和高新技术这六大选取标准中，仅公共品具有严格的经济学定义，其他均带有主观任意性”^[25]。这也就意味着中央掌控的国有资产的范围是不确定的，是在变动中的。按照两分法，中央增加或减少的部分也就成了地方国有资产。再次，中央国有资产和地方国有资产的相互转化也造成两者范围的不确定，这也是经营性国有资产动态性的体现。近年来，央企与地方国企重组联合、央企收编地方国企不断发生，地方上市国企的国有股权无偿划转给央企的案例比比皆是。据不完全统计，从2008年下半年到2009年12月底，地方国企对接央企涉及的金额至少有4.4万亿元之多。^[26]2011年，申银万国也由一家上海地方企业转变为中央企业的控股子公司。最后，地方国有资产难以界定的最根本原因在于目前实行的国有资产管理体制。从语义上看，“地方国有资产”有两种解释：地方所有的国有资产、地方管理的国有资产。根据国家发布的一系列政策性文件和《企业国有资产法》，我国目前采取的是“统一所有，分级代表”体制，和“分级所有”“分级管理”的含义都存在较大差异。在“分级代表”体制下，地方国有资产只能界定为地方政府代为监管的国有资产。^[27]这在一定程度上说明了地方国有资产的内涵，而其外延还是模糊的。

2.地方国有资产的动态认定

在国外，地方国有资产有三个不同的含义：地方政府管理的国有资产、地方所有的公有资产、中央和地方共有的资产，后两者一般是指公营企业。^[28]在我国“统一所有，分级代表”制度下，这种划分的借鉴意义并不是很大。要解决如何在中央与地方之间合理和公平划分国有资产这个棘手的问题，至少需要考虑三个方面的因素：第一，如何正确界定“关系国民经济命脉和国家安全”的含义；第二，地区之间的利益平衡；第三，投资关系。

按照投资关系划分中央和地方国有资产是一种最为公平也符合市场经济规律的方法。“谁投资，谁所有”是现代市场法制的基本要求，即根据投资主体确定所有者。那么，所谓地方国有资产，也就是指由地方政府投资形成的国有资产。这种划分对于增量的国有资产最为适合。但是，对于存量国有资产的认定则会引起地区间的利益平衡问题。目前，国有资产的分布基本是“东部—中部—西部”地区依次减少的格局。其原因既与历史上国家财政投入有关，更与地方政府的努力相关。因此，对于如何认定地方存量国有资产，有些学者主张通过存量调整求得各地方平衡的方法^[29]未必是个好主意。整体而言，遵循现有格局，再作个别调整，可以避免全国上下重新瓜分国有资产的情况。^[30]在地区平衡上，不是国有资产数量或增量如何分配的问题，而应由政府公共财政转移支付和引导市场中资本、劳动力、技术等生产要素在地区之间自由流动，最终达到均衡。

从行业的角度看，目前国务院国资委和地方国资委分别代表中央政府和地方政府对国有资产进行监管。一般认为，通过这种划分可以直接认定中央国有资产和地方国有资产。但是，按照党的十五届四中全会关于国有经济布局和结构调整的要求，央企中还有部分服装、纺织、食品加工等需要退出的行业和领域。因此，在国有经济布局和结构调整的过程中，仍有部分行业和领域会转化为地方国有资产，以分级代表制度为标准并不完全准确。

现实条件下，合理确定“关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域”成为界定地方国有资产的关键。学界对此分歧较大，实务部门的界定也在不断变动。总体而言，中央国有资产对国民经济主要把握“控制力、影响力、带动力”，地方国有资产主要发挥影响和带动地方经济发展的作用。^[31]资源性国有资产一般应归于中央管理。对于关系国家安全的行业、自然垄断行业，其中地区性的公共服务行业，如水、电、煤、城市道路等，应由地方管理。对于竞争性领域的国有资产，尽管按照国家的要求需要慢慢退出，但是在相当长的时间内仍然会存在。对此类国有资产，中央应只负责大型支柱产业和高新技术产业；地方政府应按照国有经济布局和结构调整的要求，逐步退出一般竞争性领域，负责非重要行业和一般领域的国有大企业。地方国有资产的主要作用应是改善当地的投资环境，增进社会福利，扶持当地的支柱产业以提高当地经济的综合竞争力。那些具有较强的自然垄断性或投资大、周期长、风险高、效益不明显而具有不可替代的社会宏观效益的行业，应是地方国有资产保存和加强的领域。

从实践看，各地方国资委监管的国有资产的范围在不断扩大。2009年8月，《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》提出集中统一监管的要求，地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产纳入监管范围。目前，各地国资委的监管范围不尽相同。例如，截至2010年，北京国资委监管范围已经超过本地国有资产的95%。^[32]2010年1月11日，广州市政府通过《市财政局监管的国有企业分步移交市国资委管理的工作方案》，规划将全市经营性国有资产纳入国资监管机构统一监管。此外，还有上海、重庆等多个省市将金融国有资产纳入国资委的监管范围。湖北省国资委2011年5月26日通过的《湖北省企业国有资产监督条例》将国有资产的监管范围扩展到了行政单位、财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产，以及各级人民政府授权履行出资人职责的机构管理的其他国有资产，并建立了文化企业国有资产“统一纳入，委托管理”的体制。

（四）地方国有资本

在实践中，“国有资本”的提法被越来越多地使用。“国有资本”与“国有资产”是两个既密切联系又有区别的概念。国家对企业投资形成国有资产，其运行表现为国有资本的运作。国有资本有其特定的内涵，一般是指由国家出资、占有，作为生产要素用于生产经营，并在经营中获得收益和增值以及相应权益的资产。相应地，国有资本仅为国有资产的一部分，是国有企业的净资产。^[33]在表现形式上，国有资产既可表现为实物资源的占用，也可计量其价值；而国有资本通常都是以价值形态体现的。国有资本与国有资产的最大区别在于国有资本的增值性，是由国家持有的能够用于增值的财富。^[34]地方国有资本是由地方掌握或所有的能够增值的经营性国有资产。

二、地方国有资本运营的内涵

（一）国有资本运营的定义

一般来说，所谓资本运营，就是资本所有者、管理者等主体为了使资本产生增值，以实现利润最大化为目标，对生产要素进行优化配置的过程。将资本运营概念运用到国有资产中，是随着国有资产管理向资本管理的转变才出现的表述方式。关于对国有资本运营的概念界定，学界根据资本运营过程中的阶段划分，形成了多种定义。例如，将国有资本运营界定为对国有资本进行运作的行为，这是最狭义的界定方式。20世纪90年代，原国家体改委的立法中即采用了这种界定方法^[35]。还有一种界定方式将国有资本运营过程延长至监管阶段，认为国有资本运营包括了资本的运营和监管。^[36]有的学者认为，国有资本运营不仅包括资本的运作过程、监管过程，还应包括对资本运作形成的收益进行分配的过程，是资本运作、监管、收益分配与考核的全过程。^[37]

不同的定义产生于特定的、不同的环境，从狭义、广义上理解国有资本运营同样基于特定语境。在实践中，国有资本运营是投资、收益分配以及监督、考核的综合体，而且在整个过程中往往交叉在一起进行。从实践的需求看，从广义上理解国有资本运营更能阐释国有资本运营的含义。

本书认为，国有资本运营是指国有资本运营主体为实现资本的保值增值而对国有资本实施的运作行为。对这个概念可以从以下几方面进行界定：首先，所谓国有资本运营主体，既包括国家、政府、企业，也包括社会公众，他们在国有资本运营中发挥各自的独特作用。在我国，国家作为国有资产所有权代表，委托各级政府对国有资本进行运营；政府基于两权分离要求，授权国有资本运营公司对国有资本进行具体的运营；社会公众作为最终所有者，享有收益权、监督权等。其次，国有资本运营的目标是保值增值，而最终目标是实现全体人民的福祉。再次，国有资本运营的形式多样，既有扩张性的资本运作方式，也包括收缩性的资本运作方式，在结果上可以体现出国有经济布局和结构调整的效果。最后，此处的“运作”应作广义理解，不仅包括投资行为，还包括监督和收益的分配行为。

综上所述，地方国有资本运营是指地方国有资本所有者、管理者等主体为了使资本保值增值，以实现利润最大化为目标，对生产要素进行优化配置的过程。

（二）资本运营与相关概念的辨析

在不同历史阶段和场景下，曾存在“资本经营”的概念。“运营”和“经营”仅一字之差，却蕴含了不同的含义。两者虽都具有“筹划”和“管理”的含义，但“经营”侧重于微观，以对资本的配置为主要出发点；而“运营”则在微观经营的基础上实现宏观的规划。

对于企业来说，资本运营和生产经营的区别是比较明显的。首先，在对象上，资本运营以资本为对象；生产经营的对象一般是具体的商品，通过商品的生产和销售实现资本的保值增值。其次，在运作方式上，资本运营通常以资产剥离、分拆上市、公司的合并与分立等形式实施，生产经营则以商品的生产为主要方式。再次，资本运营主要在资本市场进行，生产经营一般在商品市场进行。最后，两者实现收益的方式不同，生产经营以产品和劳务的提供为手段，实现利润的增加；资本运营则是通过优化生产要素的组合，通过生产率的提高获取收益。^[38]同时，也应纠正片面强调资本运营的重要性而忽视生产经营的基础作用，把资本运营和生产经营割裂开来的观点和做法。

三、地方国有资本运营法制的含义

从字面上理解，法制即法律制度。学界认为，对法制可以从静态、动态、静态与动态相结合三种方式予以理解。静态的法制就是法律和制度，制度又包含了正式制度和非正式制度，如惯例和政策。从动态上理解，法制包含了立法、执法、司法、守法和法律监督。^[39]还有学者对静态和动态的法制作了扩展理解，将法律意识纳入研究范围。^[40]本书主要采用静态观点，主要是对地方国有资本运营的相关法律制度进行研究，既包括现有的立法等正式制度，也包括党和政府颁布的政策文件等非正式制度。

为调动地方积极性，传统计划经济下的中央绝对集权逐步向地方分权过渡，地方在执行国家统一法律过程中也会根据本区域实际情况作出立法解释，或根据经济形势的变化在国家没有立法时探索立法规范。如此，就形成了地方法制。

在国有资本运营过程中，我国目前专门规范国有资产的人大立法只有《企业国有资产法》一部，其余大多是国务院、国资委、财政部等政府或政府机构颁布的行政法规、规章。其他立法中也部分涉及了国有资产的规定，如《宪法》《民法通则》《物权法》《公司法》等。因此，本书在研究过程中不仅仅以《企业国有资产法》为对象。国有资本运营是国有资产管理体制中的一个环节，对国有资本的研究必然涉及整个国有资产的法律制度，如国有资产管理体制立法、国有资产监督立法、国有资本经营预算法制等。本书也无法脱离这部分法制而作孤立的研究。

[1] 参见干胜道、刘阳、王黎华：《资产定义的演进及其规律》，载《经济体制改革》2001年第5期。

[2] 1962年，穆尼茨(Monitaz)与斯普劳斯(R.T.Sprouse)在《会计研究论丛》第3号——《企业普遍适用的会计准则》中明确提出：“资产是预期的未来经济利益，这种经济利益已经由企业通过现在或过去的交易获得。”现在的美国财务会计准则委员会(FASB)在《财务会计概念公告》第6号中指出：“资产是可能的未来经济利益，它是特定个体从已经发生的交易或事项中所取得或加以控制的。”转引自李松森、孙晓峰编著：《国有资产管理》，东北财经大学出版社2010年版，第2页。

[3] 参见何家明：《国有资本营运新论》，西南财经大学出版社2006年版，第2页。

[4] 例如,《企业会计准则》第20条第1款规定：“资产是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。”

[5] “资产,‘负债’的对称;资金运用的同义语，会计要素之一。指某一主体由于过去的交易或事项而获得或控制的可预期的未来经济利益，包括各种财产、债权和其他权利。”辞海编辑委员会：《辞海》，上海辞书出版社1999年版，第4082页。

[6] 康芒斯(Commons)认为，财产的经济意义就是资产，而资产的法律意义就是财产。参见〔美〕康芒斯：《制度经济学（上册）》，于树生译，商务印书馆1983年版，第93页;秦醒民：《国有资产法律保护》，法律出版社1997年版，第2页。

[7] 《布莱克法律词典》将“财产”解释为：“财产是指占有、使用和收益的一切外在事物，包括物质财富、非实物形态的债权、知识产权等其他权益。”Black�s Law Dictionary, Seventh Edition, Kluwer Law International,2001,p.1232.《牛津法律大辞典》指出，财产主要有三层含义：（1）被拥有或者可能被拥有的事物，如财富、财物、土地；（2）所有权，即唯一拥有、享有和使用某物的权利；（3）归某人合法所有之物，即受法律保护而私人享有的有形财产权（土地、金钱、货物）和无形财产权（著作权、专利权等）。参见〔英〕戴维·M.沃克主编：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所组织编译，光明日报出版社1988年版，第729页。《法学大词典》将“财产”解释为：“财产,1. 有货币价值的物权客体，即有体物。2. 对物的所有权。某物归属于某人所有即被视为某财产。3. 具有货币价值的有体物和对财物的权利的总和。这些权利包括所有物、他物权、知识产权等。”邹瑜、顾明总主编：《法学大辞典》，中国政法大学出版社1991年版，第763页。

[8] 参见王利明：《国家所有权研究》，中国人民大学出版社1991年版,“前言”第1—2页。

[9] 参见李昌庚：《国有财产法原理研究》，中国社会科学出版社2011年版，第52页。

[10] 根据我国《宪法》第6条的规定，中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。集体所有即为部分劳动者共同所有。国有即社会主义全民共同所有。社会主义全民所有制是社会全体成员共同占有社会生产资料的一种所有制形式。这种所有制在法律上必然表现为社会主义国家所有权，是由国家的性质和它作为社会中心、代表全体人民的地位决定的。参见顾功耘等：《国有经济法论》，北京大学出版社2006年版，第35页。

[11] 参见《企业国有资产监督管理暂行条例》起草小组编著：《<企业国有资产监督管理暂行条例>释义》，中国法制出版社2003年版，第7页。

[12] 例如，李昌麒教授认为，国有资产是指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的财产。参见李昌麒主编：《经济法学》（第三版），中国政法大学出版社2002年版，第476页。谢次昌教授认为，国有资产是指国家以各种形式对企业投资及收益、接受馈赠形成的，或凭借国家权力取得的，或依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。参见谢次昌：《国有资产法》，法律出版社1997年版，第3页。

[13] 例如，日本《国有资产法》第2条规定：“本法中国有财产，是根据法律规定国家负担的国有财产，或根据法令规定赠与而成为国有的财产。”韩国、法国、德国立法也有大致规定。参见王全兴：《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第644—645页。

[14] 例如,1990年《国家科委事业行政单位国有资产管理实施办法》第2条第1、2款规定：“国有资产是指国家依据法律取得的，或由于国家资金投入、资产收益、接受馈赠取得的财产。无主资产属国有资产。”1993年《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》规定，国有资产系指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。

[15] 例如，按与社会经济活动的关系划分，国有资产可以分为经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产。参见刘玉平主编：《国有资产管理》，中国人民大学出版社2008年版，第7—10页。以资产存在的形态为标准，国有资产可以分为固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。参见谢次昌：《国有资产法》，法律出版社1997年版，第4页。按不同性质，国有资产可以分为经营性资产与非经营性资产、有形资产与无形资产、金融性资产与非金融性资产、资源性资产与自然资产等。参见杨文：《国有资产的法经济分析》，知识产权出版社2006年版，第6页。

[16] 参见史树林、庞华玲等：《国有资产法研究》，中国财政经济出版社2003年版，第134—149页。

[17] 参见王克稳：《论国有资产的不同性质与制度创设》，载《行政法学研究》2009年第1期。

[18] 〔法〕莫里斯·奥里乌：《行政法与公法精要（下）》，龚觅等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年，第827—828页。

[19] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第295页。

[20] 根据这种划分方式，植草益认为，国有经济具有公共性与企业性的双重属性。一方面，国有企业受政府的规制;另一方面，它需要通过提供商品和服务确保一定的收入，并在经营管理方面具有一定的自主性，从而具有与私营企业相近的性质。这种双重性是理解国有普通经济的基本出发点。参见〔日〕植草益：《微观规制经济学》，朱绍文等译，中国发展出版社1992年版，第228页。

[21] 参见曹世华等：《地方国有资产管理制度研究》，中国科学技术大学出版社2004年版，第22页。

[22] 参见王卫平：《经营性国有资产的特性及其启示》，载《经济论坛》2009年第20期。

[23] 即“涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。

[24] 包括国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业、重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业。

[25] 许小年：《解析“七大行业”》，载《南方周末》2007年1月4日。

[26] 参见邢莉云：《央企交易7万亿控制地方国企》，载《21世纪经济报道》2009年12月30日。

[27] 参见李松森：《中央与地方国有资产产权关系研究》，人民出版社2006年版，第111页。

[28] 参见曹世华等：《地方国有资产管理制度研究》，中国科学技术大学出版社2004年版，第319页。

[29] 参见张军扩：《建立新型国有资产管理体制所面临的重点问题》，载《冶金管理》2003年第9期。

[30] 参见陈清泰：《深化国有资产管理体制改革的几个问题》，载《管理世界》2003年第6期。

[31] 参见史言信：《国有资产产权：中央与地方关系研究》，中国财政经济出版社2009年版，第129页。

[32] 参见康怡：《垂直监管撑腰地方国资委硬了》，载《经济观察报》2010年9月24日。

[33] 参见顾功耘等：《国有经济法论》，北京大学出版社2006年版，第10页。

[34] 参见顾功耘等：《国有经济法论》，北京大学出版社2006年版，第4页。

[35] 1997年颁布的《国家体改委关于城市国有资本营运体制改革试点的指导意见》规定：“国有资本营运是指国有资本出资人和由其投资设立的国有资本营运机构配置、运用国有资本，维护国有资本权益，实现国有资本保值增值的行为。”

[36] 如阎嗣烈认为，国有资本运营是指以政府的社会经济管理职能和所有者职能分离、国有资本的行政管理职能和经营职能分离、所有权和经营权分离为原则，以资本经营为手段，以实现国有资本的保值增值为目标的国有资本管理和经营行为。参见阎嗣烈、张志强主编：《国有资本营运实务》，中国经济出版社2001年版，第5—6页。

[37] 如唐成认为，国有资本运营是指在社会经济活动中为使国有资本保值和增值并获得产权收益所进行的经营管理活动，其内涵包括国有资本的管理、监督、运营和考评。参见唐成：《国有资本运营模式比较研究》，中共中央党校2008年博士论文，第40页。

[38] 参见林青：《论企业的资本运营与生产经营的主要区别》，载《工业会计》2002年第10期。

[39] 参见卢云主编：《法学基础理论》，中国政法大学出版社1999年版，第247—263页。

[40] “法制一词不仅包括一个国家或地区的法（法律规则），而且包括法在实际生活中的运行、保证法律运行的国家机器、一个国家的法律文化传统、占主导地位的法律意识、法律教育、法学研究等等。”“法制是一个国家或地区法律上层建筑的各个因素所组成的系统，从其构成来看，起码包括现行法、法律实践及指导法和法律实践的法律意识。”孙国华主编：《法理学教程》，中国人民大学出版社1994年版，第112—114页。