第三章 镇管社区体制改革

镇管社区是本市为适应超大型城市郊区快速发展的城市化进程，在推进城乡一体化发展、创新基层管理体制和社区治理结构等方面所提出的新课题。具体而言，较之街道社区，镇管社区是指在镇的行政架构下，对镇域内城市化社区实施服务和管理的制度创新，它的核心要义就是如何在不改变镇的行政架构的条件下，通过创新镇的管理服务体制机制，进一步加强镇的社区服务管理职责，对镇域范围内的城市化社区实施日常服务管理的新模式，整合镇域内的政府、社会、市场资源，做强基层，做实社区，夯实基层基础，基本缓解城乡接合部和人口导入地区的社区治理难题，以街道社区为标准努力将镇域社区建设成为管理有序、服务完善、群众满意、文明祥和的社会生活共同体。

第一节 镇管社区体制改革概况

新中国成立以来，城市地区的基层管理体制一般实行街居制，即在城市区级政府之下设立街道办事处，作为上级政府的派出机构，街道之下建立居委会，农村地区则主要实行乡村制，即乡作为基层一级政府，指导村委会管理农村经济和社会事务。城乡接合部地区属于城乡交错的混合地区，一般设置镇作为基层一级政府，在农村地区主要实行镇村制，下设若干村委会，镇直接指导村委会开展农村事务，即“镇管村”模式，而在镇政府驻地或集镇等非农人口相对集中的区域实行镇居制，下设若干居委会，镇直接指导居委会开展工作，即“镇管居”模式。在当时，郊区县级党委、政府的驻地设在规模较大的集镇地区，一般有成片的居民区，其日常管理就由所在镇党委、政府负责，就严格意义而言，这种“镇管居”模式也属于镇管社区范围，只是由于当时的居民区规模不大，人口结构相对单一，服务管理需求不高，居民区日常管理压力并不突出，尚未成为基层政府的一项专门工作。

在改革开放之前，本市新建公有住房大致可以分为两个阶段：1950—1966年，为解决工人群众的住房困难，本市在市区周边选址新建了曹杨、凤城、宜川等一批工人新村，后来，随着近郊工业区和远郊卫星城的拓展，新建了红旗新村、彭浦新村、吴泾新村、海滨新村及嘉定新城等居住区；1967—1977年，受“文革”影响，上海住宅建设基本处于停滞状态，到了后期，统一建设鞍山新村、兰田新村、双辽新村、远洋新村、甘泉五村、广中五村、和平新村、宛南二村等一批居民区，多是在原有居民区内或周边的基础上进行扩建，以解决日益尖锐的住房问题。这两个阶段所形成的新居民区多分布于市区、近郊或远郊卫星城等城市化地区，一般通过新设街道如曹杨街道、凤城街道、宜川街道、江川街道、吴泾街道等的方式，主要实行街居制的基层管理模式，对郊区各镇“镇管居”模式的直接影响不大。

改革开放以来，特别是20世纪90年代浦东开发开放以来，本市郊区特别是城乡接合部地区新建大量商品房和动迁安置房，郊区各镇在人口集聚的基础上形成一定规模的城市化社区。2000年前后，本市郊区集中开展乡镇撤并工作，大幅减少建制镇的数量，出现相应的非建制镇（撤制镇）地区服务管理问题。2003年以来，本市先后推进保障房体系三轮建设，郊区各镇承担较为繁重的建设和管理任务，形成相应数量的大型居住区。面对这三大因素的叠加效应，郊区镇域范围内的城市化社区数量快速增加，基层政府服务管理压力剧增，既有的镇级管理体制已严重滞后，迫切需要进行相应的调整，特别要加强社区管理职责，以适应对新型社区管理的需要。受此综合因素影响，部分区、镇着手开展镇管社区探索工作。

1993年，为解决农民动迁安置小区集中管理问题，浦东新区严桥镇在全市层面率先启动镇管社区的探索实践。在此基础上，郊区新近城市化地区的社区服务管理问题日益突出，各镇在发展经济的同时着手开展社区建设工作，涌现出诸如花木模式、三林模式、川沙模式、浦江模式、南桥模式等一批具有全市影响的镇管社区模式经验。在总结基层经验的基础上，2010年11月，《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》正式提出要积极探索镇管社区模式，并在2011年1月通过的《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中予以明确。2011年11月，全市社区工作会议正式提出探索推进镇管社区体制改革工作，进一步明确了镇管社区模式探索工作的重点。2012年，市社会建设委员会办公室牵头开展全市层面的镇管社区创新试点工作，在郊区县的11个镇开展为期两年的镇管社区试点。2014年2月，市委将“创新社会治理加强基层建设”列为“一号课题”，经过将近一年的专题调研，当年12月，研究出台《中共上海市委、上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（沪委发〔2014〕14号），加之6个配套文件构成了“1+6”系列文件，这一系列文件在“完善乡镇治理体制，加强农村基层建设”部分对加强镇管社区、做实基本管理单元、推进析出街道工作进行了专题部署，着力从破解体制机制障碍着手，开启了镇管社区工作的新阶段。经过20多年的发展，本市镇管社区体制机制创新主要集中在城乡接合部地区的镇和大型居住区所在的镇，基层社区治理探索实践则主要运用于快速城市化社区、非建制镇（撤制镇）、大型居住区等镇域社区主体类型。根据全市摸底调查结果，截至2016年6月，浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区、松江区、青浦区、金山区、奉贤区、崇明区9个区开展镇管社区工作，共涉及101个镇和1527个居委会，工作覆盖常住人口1063.8万人。

根据全市镇管社区体制改革情况的梳理，自1993年浦东开发开放开始，全市镇管社区体制改革先后经历了初步探索（1993—2002年）、模式创新（2003—2010年）、体制创新（2011—2014年）、全面推进（2015年至今）等四个阶段。每一个阶段都针对特定问题进行了卓有成效的探索，后一阶段探索在前一阶段探索经验的基础上继续推进，构成了上海镇管社区体制创新“一环扣一环”的严密逻辑，体现出上海市委、市政府及各级党委政府在进行超大城市郊区社区治理的长远眼光和卓越能力，而“镇管社区体制改革”也在一定程度上构成了上海改革开放四十周年以来的具有典型意义和复制推广价值的基层首创案例，对全球超大城市治理提供了弥足珍贵的“中国经验”和“中国样本”。就当前阶段的推进情况而言，笔者认为，“镇管社区—基本管理单元—析出街道”是本市郊区城市化进程中社区治理的“三步曲”：镇管社区是当镇域内出现城市化社区形态雏形时，对社区服务管理的一种探索，侧重于搭建组织架构和运作机制；基本管理单元是当镇域社区城市化程度进一步提高后，采取更加精细化的一种社区服务管理模式，侧重于配置公共服务资源和完善基层治理模式；当镇域城市化社区进一步发展，符合街道体制设置要求时，就进入析出街道阶段。其中，镇管社区是镇域社区治理三步曲中的第一步，即基础性探索阶段。镇管社区、基本管理单元、析出街道应该在一个体系内统筹发展，在这个过程中，镇管社区工作要注意衔接好基本管理单元、析出街道工作，不同职能部门之间的工作既各有侧重，又合力推进上海城乡社区治理，就某种程度而言，这一同样具有首创价值和典型意义的“三部曲”也为超大城市郊区治理提供了较为清晰的工作路线图。

从这个角度出发，在上海新一轮的改革发展中，郊区特别是城乡接合部除了延续双重城乡二元效应的综合影响之外，还要本着经济社会协调发展的原则继续缓解、消化和解决快速城市化进程所带来的各种矛盾和问题，镇管社区就是其中之一。预计“十三五”期间及未来很长一段时间，随着城市化进程和城乡发展一体化进程的不断深化拓展，镇管社区不但要长期存在，而且其重要性将日益凸显。具体的主要原因有三个：一是工作领域将长时间存在，由于城市化程度不均，镇域社区类型复杂多元，能达到析出街道、基本管理单元设置要求的相对独立区域毕竟是少数，除此之外的其他镇域社区日常服务管理仍将继续由镇管社区模式来负责，相应的服务管理成本较低且运行成效较好；二是适用范围将跨区域拓展，由于城市化的继续推进，城市化社区的分布将从目前的近郊和中郊逐步向中远郊拓展，镇管社区的工作重点也将随之逐步从近郊向中远郊辐射，适用范围也将做出相应的调整拓展；三是工作对象将跨领域延伸，镇管社区目前的工作对象以城市化社区为主，但在探索实践中增加了以撤制镇为基础的社区，诸如浦东川沙新镇等镇管社区均包含一定数量的村委会，镇管社区的实际工作对象涵盖了城乡社区，具有一定的探索实践基础，随着全市城乡发展一体化进程的加快，特别是中央出台《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》（中办发〔2015〕30号），明确农村社区是农村社会服务管理的基本单元，客观上为镇管社区从城市化社区向统筹城乡社区延伸提供基础和条件，也为镇管社区指出一条新的发展方向。由此，在上海新一轮的改革发展中，必须对镇管社区继续予以重点关注，深化镇管社区体制机制创新和配套政策体系，调整完善镇级职能定位和行政体制，加快破解社区服务管理的瓶颈短板，积极推进社区治理体系和能力建设，努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路。