第三节 上海模式的延续与强化

2014年，上海市委将“创新社会治理加强基层建设”列为一号课题，开展了系统深入的调查研究，并于年底发布《中共上海市委上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》以及《关于深化街道体制改革的实施意见》《关于深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能的实施意见》《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》《上海市社区工作者管理办法（试行）》等6个配套文件（简称“1+6”文件），立足上海作为超大城市的特点，对新形势下创新社会治理、加强基层建设做出了全面部署。以此为标志，上海社区建设进入了新的发展时期。经过之前多年的基层探索实践，区域化党建、网格化管理、居民自治和社会参与继续向纵深发展，街道行政体制改革也重新全面启动，上海的街道体制在延续和强化“上海模式”基本特征的同时体现出了新的特点。

一、区域化党建的组织拓展和体制调整

对于区域化党建，“1+6”文件在之前十多年的实践基础上做出了新的界定，主要有以下几个方面。第一，原社区（街道）党工委更名为街道党工委，作为区委派出机关，在地区社会治理中发挥领导核心作用。党工委的名称又回到了2004年以前，一方面是与区委对接并与街道办事处定位相匹配的需要，一方面意味着对“社区”层级概念的淡化。第二，区域化党建组织网络向村居层面拓展，要求在区县、街镇、居村层面进一步健全区域化党建组织网络。在此之前，区域化党建主要是在区县、街镇层面，尤其是聚焦街镇层面。第三，社区党建体制从“1+3”改为“1+2”，即撤销原来的综合党委和居民区党委，新建社区党委，负责区域化党建和“两新”组织党建、居民区党建工作。第四，在推动驻区单位参与社区共治方面建立一系列制度机制。主要制度包括公益服务清单制度和驻区单位、在职党员的“双报到、双报告”制度等。同时以党建联席会议、社区代表会议、社区委员会为平台，建立了议题形成、需求对接、项目认领、责任约束、考核评价、反馈激励、利益共享与合作共赢等一系列机制。第五，强调在党建引领下完善街道协商共治平台（社区代表会议、社区委员会），包括优化代表结构、拓展共治内容、强化共治功能、完善运行机制等。

从街道体制调整的角度进行分析，区域化党建的新举措一方面是通过健全机制、完善平台来强化社区共治，就此而言，以开放、参与、协商为特征的“社区制”日益凸显；另一方面，负责区域化党建的社区党委在街道党工委领导下开展工作，同时切实加强行政组织党组对职能部门派出机构的综合协调作用，因而更加强调了社会治理格局中“党委领导”的地位。就此而言，“党建引领自治共治”的工作思路意味着，无论是街居制，还是社区制，都需要在党组织的领导下运转。上海区域化党建的功能不仅体现在对传统体制内单位的动员参与、整合力量方面，也不仅体现为对于新兴社会领域的党建工作拓展，还体现为街镇党组织加强对职能部门派出机构的领导能力进而改善条块关系，以及在全社区的范围内动员各类社会力量参与社区共治。从执政党与社会的关系角度来看，区域化党建不仅是上海基层党建中串联起单位党建、行业党建的纽带，更是执政党整合体制内外各类资源力量的重要平台。

二、街道体制的强化与运作机制的优化

“1+6”文件的一个重点是对深化街道办事处体制改革进行了顶层设计，这是继1996年提出构建“两级政府，三级管理”体制之后再次就街道体制问题专门发文。根据文件精神，2016年9月14日，上海市第十四届人大常委会第三十二次会议通过了新修订的《上海市街道办事处条例》。基于文本内容，这一轮以街道办事处为主的体制改革主要涉及以下几方面。第一，全面取消街道招商引资职能，推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。这是对2004年以来试点工作的肯定和推广。第二，进一步赋权街道，同时对党工委、办事处的权限有所划分。文件提出“赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权”。同时，取消职能部门对街道的直接考核，建立自下而上、自上而下相结合的考核评价制度。与1996年赋予街道办事处的人事建议权、综合协调权、综合执法权相比，此次赋权内容更为广泛，并通过规划参与权和重大决策、项目的建议权，使街道能对上级政府部门施加一定影响。第三，按照“6+2”模式设置街道党政内设机构，即统一设置党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，同时可根据需要增设2个工作机构。这是试点街道“大部制”改革的进一步发展，体现了面向基层、突出“三公”职能的原则。第四，建立完善城市网格化综合管理中心、社区综治中心，继续推进社区建设与治理的实体化。原有的三中心对应于公共服务职能，城市网格化综合管理中心和社区综治中心则分别对应公共管理、公共安全职能。此外，社区党员服务中心更名为社区党建服务中心，许多街道还设有社会组织服务管理中心。

总体上，本轮改革体现了“上海模式”的典型特征，延续了多年来“条块结合，以块为主”的思路，进一步强化了街道（包括党工委和办事处）的行政职权，提高了街道对条线部门的管理能力。但与1996年改革不同的是，通过行政党组的组织设置和人事考核、征得同意等权力的赋予，街道党工委对办事处和条线部门的领导地位更加突出。在上下级政府关系和条块关系调整方面，通过强化公众、社区自下而上对基层政府的评价、考核，将自下而上和自上而下的考核进行有机结合，有助于超越体制内“放权—收权”循环的传统思路。街道“6+2”的部门设置打破了依据条线设置街道行政部门的做法，街道的行政资源得到有效整合。通过职能简化、内设机构调整和中心实体建设，街道职能进一步向公共服务和社会治理聚焦；而借助权力关系调整和考评机制创新，街道履行“三公”职能的能力也大大加强。

除了行政体制的改革调整，旨在促进部门协同的网格化、大联动机制也在“1+6”文件中专门提及，要求深化拓展网格化管理、提升城市综合管理效能。文件提出，推进网格化与联动联勤融合，依托城市网格化综合管理平台推动重心下移、力量下沉、权力下放，促进条块联动、条条协作。同时，强化街道、乡镇在城市综合管理中的统筹协调作用，做实街道、乡镇城市网格化综合管理中心，建立以城管为骨干，公安为保障，市场监管、房管等相关职能部门派出机构、执法单位共同参与的联动工作机制和相对稳定的联勤队伍，增强对城市管理顽症的快速发现和处置能力。在街道层面，一方面是城市网格化综合管理中心的实体化建设，另一方面是网格化与大联动机制的融合，都有助于在机制层面进一步理顺条块关系，也使街道对职能部门派出机构的整合、协调能力进一步提升。

三、构建合作式的街居关系与政社关系

对于居民区治理和社会力量参与，“1+6”文件也提出了专门的要求。在完善居民区治理体系方面，总的思路是积极推进居民自治，并构建党建引领的居民区共治格局。文件提出，一方面要深化居民自治机制，涉及协商民主、民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等内容，并加强居委会成员和居民代表对街道和职能部门派出机构的评议监督；另一方面要推进减负增能，建立居民区工作事项准入机制，加大居委会经费保障力度等。同时，建立健全“居民区党组织为领导核心，居委会为主导，居民为主体，业委会、物业公司、驻区单位、群众团体、社会组织、群众活动团队等共同参与的居民区治理架构”，形成服务、治理合力。2017年的一项调查显示，84.4%的居民调查对象认为所居住小区的居民区治理体系比较完善或非常完善。街道统一设立社区自治办公室，主要承担居民自治的组织工作，为居民自治的专业化支持提供了有效保障。2017年7月1日，根据文件精神制定的《上海市居民委员会工作条例》正式施行，同样突出了居委会的基层自治功能。

在促进社会组织发展方面，“1+6”文件要求积极落实政策支持，重点扶持发展社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类和社区专业调处类社会组织。同时，要进一步激发社会组织活力，加强社会组织党建工作，加大政府购买服务力度，支持社会组织积极、有序地参与基层治理。2015年，上海市出台《进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》，街道普遍开始构建具有自身特色的政府购买社会组织服务制度。2017年，上海市民政局、上海市社会团体管理局联合印发《上海社会组织发展“十三五”规划》，提出了2020年的社会组织发展目标和具体推进措施。根据《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2018）》，截至2017年底，上海社会组织数量为1.7万多个，在全国城市中继续排名第一。

从街道体制关系的角度分析，居民自治的发展和居民区治理体系的完善有助于增强居民区独立解决问题的能力，进而有助于弱化街居制的行政化特征。通过一系列制度安排，政府希望进一步明确街道与居民区的职能边界，为社区减负增能，推动资源、力量下沉，以支持居民自治的方式加强基层建设。而社区社会组织的迅速发展则为街道职能转变、构建多主体参与的社区服务供给体系和社会治理格局提供了有利条件。总体而言，无论是自治组织还是社会组织，都是在政府的积极支持和引导下发展演化，反过来，两类组织的健康发展又构成了对政府工作的有力支撑，从而形成了一种合作式的街居关系和政社关系。