第2章　行政法的基本原则

一、行政法基本原则概述

1．行政法基本原则的涵义

行政法的基本原则，是指贯穿于行政法始终、指导行政法的制定和实施的基本准则或原理。行政法基本原则是行政法精神实质的体现，是行政法律规范存在的基础。

行政法基本原则作为行政法最基本的原理，在行政法的构建和行政法学研究中占有重要地位。

2．行政法基本原则的功能

行政法基本原则的功能，是指行政法基本原则所具有的实际作用。

（1）引导行政法的发展。

行政法的基本原则是对行政法基本原理、价值和目的的总结，是对行政法治走向的理性选择。行政法基本原则的确立无疑将推进行政法的发展。

（2）指导行政法的制定。

立法者在制定行政法规范时需要确定基本价值目标，明确立法的方向。行政法的基本原则虽然比较抽象，但其价值取向是明确的，有利于立法中的价值取舍，有利于立法者达成共识。

（3）指导行政法的实施。

适用机关根据行政法基本原则有助于统一认识，准确把握行政法条文的含义，并将法律的规定正确地运用于具体的事件和具体的人。

（4）行政法基本原则有助于对行政法规范的解释，推动行政法学研究的深入。

3．行政法基本原则的确立标准

（1）行政法基本原则应当融入现代宪政精神

①在法律部门中，行政法与宪法的关系最为密切。在一定程度上可以说，行政法是宪法的直接延伸。

②行政法是在近现代的宪政基础上生长起来的，失去了宪法基础，行政法就无法存在。同时，行政法存在的目的也就是为了将宪政精神具体化，当然是在行政法领域的具体化。

（2）行政法基本原则应当体现法律的基本价值

①法律有其共同的价值追求。自由、平等、正义（公正）、秩序和效益等都是现代法律追求的基本价值，行政法也不例外。

②行政法的基本原则作为法律价值的载体，应当承载、协调各项价值，并将这些基本价值融入到行政法律制度之中。

（3）行政法基本原则应当反映行政法的目的

①行政法基本原则作为行政法的目的与具体制度之间的桥梁，将对行政法的各项具体法律制度的建立起指导作用，而这些行政法律制度又直接影响到行政法目的的实现。

②行政法的目的主要在于确保公民行政权益的实现，在架构行政法的基本原则时，要将公民行政权益的保障放在突出地位。

（4）行政法基本原则必须具有普遍性、统率性

行政法的基本原则必须具有普遍性、统率性，能够对行政活动提供全方位的指导。因此，行政法基本原则应当是行政法规范中最高层次的规则。

二、保障公民权利与自由原则

1．保障公民权利与自由原则的涵义

保障公民权利与自由原则，是指行政法规范及行政法律制度应以保障公民等一方（自然人、法人和其它组织）合法权利与自由为出发点和归宿点，确认并保证公民等一方合法权益得以实现。

保障公民权利与自由原则是法治国家中极为重要的一项原则，也是尊重和保障人权的宪法基本原则和现代宪政精神在行政法中的具体体现。

2．保障公民权利与自由原则的内容

（1）行政法律制度的建立以保障公民一方的自由和权利为主导。

公民所享有的基本自由和权利主要规定在宪法中，这些自由和权利需要通过相应的行政法律制度加以落实和拓展。

行政法的主要内容，是将公民一方的基本权利和自由具体化为国家行政管理过程中应享有的各种行政实体、行政程序权利和其它权益，并且保障其得以实现。

（2）行政法不得随意限制和剥夺公民一方的基本自由和权利。

这是从另一角度来保护公民一方的自由和权利不受侵犯。

（3）对因行政活动而受到侵害的公民等应提供有效的法律救济。

行政法应保障公民一方在权利和自由受到违法行政行为侵害时有权得到补救，具体包括实体上的救济权和程序中的各项程序权利。

3．保障公民权利与自由原则的意义

（1）有利于人权精神和宪政理念在行政领域的贯彻实施。

（2）有利于公民一方在行政法上主体地位的确立。

（3）有利于市场经济的发展和完善。

三、依法行政原则

1．依法行政原则的涵义

依法行政原则强调行政机关行使行政权力，管理行政事务，必须依法进行。法律是行政机关权力活动的依据和标准。依法行政原则是社会发展到一定阶段的产物，是法治原则对行政活动的具体要求。

2．依法行政原则的内容

（1）行政组织法定

这是指行政组织的权限、中央和地方行政权的划分、行政机关的设置、职能以及行政编制等都要由法律设定，其他任何组织和个人都无权规定。

在行政组织法定中，行政权限法定具有核心地位。对行政机关来说，其职权来自于法律的规定。凡法律没有授予的职权，行政机关不得自行享有。

（2）法律优位

法律优位即法律优先，又称消极的依法行政，是指一切行政行为均不得与法律抵触，行政机关不能采取与法律相抵触的任何措施，法律与任何行政行为相比都处于最高的位阶，其根本目的是要禁止违法的行政行为。

（3）法律保留

法律保留是指当行政事项涉及公民、组织重大权益时，属于宪法和法律规定只能由法律进行规范的，必须有全国人大常委会制定的法律或其明确的授权才能从事此项行政活动。法律保留对规则的制定和行为的做出这两个方面都提出了要求。

①在规则的制定方面，特定事项的设定权应属国家立法机关享有，除非有国家立法机关的明确授权，行政机关不得就该事项制定规范，否则即为无效。

②在行为的作出方面，法律保留要求对特定的行政事项，行政机关只有在有法律授权，或者法律明确规定的可以授出该权力的规范有相应授权的情况下，才能从事该行政活动。

（4）符合法律规定

符合法律规定是指行政机关行使行政权，实施管理活动要以法律为依据。此处法律泛指行政法律规范（包括法律、行政法规和地方性法规以及行政规章等）。

①形式合法。行政机关的管理活动应当符合法律的规定。

②实质合法。行政机关的管理活动应当符合法律规定的内在精神和要求。

③违法的行为无效，行政机关要对此承担法律责任。违法的行为不仅应被确认为无效、予以撤销，给公民造成实际损失的还应依法给予赔偿。

四、比例原则

1．比例原则的历史沿革和发展

（1）比例原则的渊源可以追溯到雅典的梭伦时期。雅典的立法者梭伦早已对限度和过度的思想给予高度的重视，他将正义作为出发点，将限度作为社会秩序的界限。

（2）作为一项法律原则，比例原则真正出现在公法领域是在19世纪，主要集中在警察法内。

（3）第二次世界大战后，比例原则在德国不仅获得了内涵上的发展与完善，更重要的是走出了狭隘的警察法领域，而取得了宪法原则的地位。德国是确立比例原则最早的国家。

2．比例原则的内容

行政法意义上的比例原则，是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对相对人侵害最小的方式而进行。

（1）特殊性

特殊性，也称妥当性、目的性，是指行政权力的行使，行政措施的采取，是为了达到法定目的。如果不是为了达到法定目的，或者达不到法定目的，则违反了妥当性要求，从而违反了比例原则。比例原则中的特殊性最为明显地体现了依法行政原则的基本内涵。

（2）必要性

必要性，也称不可替代性，是指为了达到法定的行政目的，该项措施是给人民造成最小侵害的措施。换句话说，已经没有任何其他的能给人民造成更小侵害的措施来取代该项措施了。

（3）比例性

比例性，也称相称性，是指行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体地说是指一项行政措施虽然为达到行政目的所必要，但如果其实施的结果会给人民带来超过行政目的价值的侵害，那么，该项行政权力的行使就违反了比例原则。

比例原则的三项内容分别从“目的取向”、“法律后果”、“价值取向”上规范行政权力与其行使之间的比例关系。三者相互联系，不可或缺，构成了传统比例原则完整而丰富的内涵。

3．比例原则的调整方式

比例原则通过调整两种关系从总体上引导公权力的行使。

（1）国家活动中目的与手段的关系。

（2）公民的自由权利与公共利益的关系。

五、信赖保护原则

1．信赖保护原则的涵义

信赖保护原则，是指受国家权力支配的人民，如果信赖公权力措施的存续而有所规划或者有所举措的，其信赖利益应当受到保护。

2．信赖保护原则的理论渊源和主要学说

（1）信赖保护原则的理论渊源

①行政法上的信赖保护原则起源于第一次世界大战前后的德国。德国各邦行政法院在裁判有关撤销、废止行政处分的案件时，开始引用此项原则的内容。

②第二次世界大战结束之后，行政信赖保护开始被人们提升为行政法基本原则来加以认识，并在行政法制实践中得到运用。1973年10月召开的德国法学者大会使信赖保护作为一项公法原则的地位终告奠定。

③1976年《德国行政程序法》的颁布，标志着行政信赖保护作为行政法上的一项基本原则在法典中得到正式确认，此后也为多数大陆法系国家所仿效。与此同时，英美法系国家也另辟蹊径地在行政法上确立了与此近似的“合法预期原则”或“不得翻供原则”。

（2）信赖保护原则的学说

①“法律安定说”。该说认为信赖保护的对象在于人民对旧法律状态存续的信赖，并防止事后的法律溯及，以保护人民的处分权。“所以法安定性原则作为信赖保护原则之依据，较为妥当。”

②“诚信类推说”。该说认为信赖保护原则乃是私法上“诚实信用”原则在公法上的类推。该说提出最早、流行甚广。信赖保护原则在德国法上得以率先出现也是基于此种类推。

③“基本权利说”。该说认为行政信赖保护实质上出于宪法上所保护的人民基本权利：信赖保护的对象乃是人民因信赖法律、行政处分而实施其行为的权利，属于宪法上的自由权；而保护的结果在于保障或补偿人民因信赖而产生的正当利益，属于财产权。

3．行政法上信赖保护原则的适用

（1）以诚实信用的方法作出行政行为

诚实信用要求行政主体的行政行为必须真实并且有诚意，意思表示不仅诚实还要完整。行政主体必须本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法作出行政行为。

（2）禁止具有溯及力的抽象行政行为

行政机关作出的抽象行政行为的效力不得适用于行为施行前已经终结的事实，这是法治国家中法的安定性的必然要求。

行政主体抽象行政行为不溯及既往也有其例外情形，如人民对溯及的规范和政策可能预计时，或原法律状态不明确、混乱不清时，由于人民欠缺值得保护的信赖，可以溯及既往。

（3）具体行政行为的撤销必须受到限制

行政行为一旦成立，即具有确定力和存续力，法律虽不禁止行政主体对行政行为的撤销和废止，但这种权力受到严格限制，否则将会导致行政行为的确定力和确定力保证的权利的稳定性受到损害。

六、程序正当原则

1．程序正当原则的涵义

程序正当原则有广义和狭义的区分。

（1）广义的程序正当原则，是指整个行政法的程序性基本原则，包括了行政公开原则、行政公正原则以及民主参与原则。

狭义的程序正当原则，是指英国行政法中古老的“自然公正”和美国行政法中的“正当法律程序”的原则。

（2）程序正当原则发源于英国自然公正的理念，后来被美国所继承。此后，西方国家逐步接受和确立了这一原则。

2．程序正当原则的内容

（1）公开原则

①行政公开原则的基本含义

行政公开原则，是指行政主体在行使行政权力的过程中，应当将行政权力运行的依据、过程、结果以及由此而产生的政府信息，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，主动或依申请及时向行政相对人及社会公众公开。

②行政公开原则的要求

a．行政权力运行的依据公开

行政权力的运行要有正当的依据，这是依法行政的基本要求。法律的公开程度一般比较高，问题主要在于行政法规、行政规章以及其他规范性文件。

b．行政权力运行的过程公开

行政权力运行过程的公开是行政正当性的一个很重要的方面。

第一，行政立法及制定其他规范性文件的过程公开。

第二，行政执法过程公开。

第三，行政司法活动公开。

c．行政权力运行结果公开

行政权力运行的结果是多种多样的，根据结果的不同，其公开的方式也有所差别。

d．政府信息公开

政府信息公开是行政公开原则一个非常重要的制度体现，也是公民知情权实现的重要保障。同时，政府信息公开还是公民实现参政议政权利的前提条件，只有知政方能参政。

（2）公正原则

行政公正是确保行政机关行使行政权的过程和结果可以为社会一般理性人认同、接受所要遵循的基本原则。公正原则要求行政机关应当公正地行使行政权。行政公正包括实体的公正和程序的公正两方面的内容。

①实体公正的要求

a．行政机关行使行政权力，以事实为根据，以法律为准绳，做到严格依法办事，不偏不倚。

b．合理考虑相关因素，不专断。

②程序公正的要求

a．自己不能做自己的法官。行政机关工作人员与所处理的行政事务存在利害关系可能影响程序公正进行的，应当予以回避。

b．禁止单方接触。行政机关就某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决时，不能在一方当事人不在场的情况下与另一方当事人接触、听取其陈述和接收其证据。

c．不在事先未通知和听取相对人陈述、申辩意见的情况下做出对相对人不利的行政行为。

（3）民主参与原则

民主参与原则，是指行政权力的运行过程要有公民的有效参与，要为公民参与管理、参与决定自己的事情提供程序上的保障。

①民主参与原则的政治基础是人民主权。为了确保民众得以进行有效的民主参与，这就要求行政机关在行使职权过程中，除法律规定的程序外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政活动的机会。

②民主参与原则强调的是公民参与行政权的运行过程，而非简单的“出席”或是“到场”，而参与过程实际上又是行政主体行使行政权与相对人参与行政决定形成的互动过程。

③民主参与原则的内容在行政法上集中体现为行政相对人在行政程序中的权利，听证是其中的核心，即相对人享有听证权，也就是“被听取意见的权利”。

七、行政效益原则

1．行政效益原则的涵义

行政效益原则，又称效率原则，是指行政法律制度以及管理行为要以较小的经济耗费获取最大的社会效果。

2．行政效益原则的内容

（1）行政法律制度应符合效益要求

行政法律制度的建立、健全和完善都要融入效益的要素，以最小的资源消耗，换取最大的社会效益。

①行政组织法律制度要体现效益精神。

②行政程序法要考虑效率要求。

③具体行政法律制度要考虑成本效益。

④行政救济法律制度也要符合效益精神。

（2）行政立法要重视成本效益

行政立法，是指行政机关依照法律规定制定行政法规、规章的活动。行政立法需要人力、物力的投入，因而也存在成本效益问题。

（3）行政管理行为要考虑效益因素

行政机关适用法律、实施管理行为时，无论是作出抽象行政行为、具体行政行为或者是事实行为，都要分析成本效益，避免资源的浪费。