第一部分　复习笔记

第1章　行政法概述

一、行政

1．公共行政的概念

行政法上的行政是指公共行政，是指国家行政机关或者法律规范授权的社会组织，为了实现公共利益，依法对一定范围内的社会事务进行管理的活动。其基本特征如下：

（1）公共行政的主体

①国家行政机关

国家行政机关主要是指中央和地方各级人民政府及其下属工作部门。从比较法的视角来看，我国国家行政机关体制的总体特点是：

a．单一制

第一，与我国国家结构形式的单一制相对应，中央和地方各级人民政府及其工作部门按照相同的组织原则、标准和程序设置，上下级之间就整体上的组织模式而言，是基本一致、整齐划一的。

第二，单一制的另一个表现是地方政府的双重身份。

b．集权制

集权制，是指中央行政机关享有原始的行政权限，因而是地方各级行政机关权限的最终合法来源。如果地方行政机关的权限不能在中央政府的权限那里寻找到合法的来源和依据，则视为违法或者无权限，正所谓“自下而上“

第一，分权制，是指地方行政机关享有原始的行政权限，凡是地方行政机关能够管理的事情无论在法理上还是在规范上都属于地方行政机关的权限。上级行政机关的权限来源于下级行政机关的“让渡”或者“转让”，后者之所以要让渡或者转让，是出于能力和效率的考虑。

第二，集权制并不反对分权，集权制强调的仅仅是原始的行政权限来源于中央。实行集权制的国家，其行政分权的程度可能不亚于实行联邦制的国家。我国的行政权限体制的典型特征是“分权的集权制”。

c．独任制

独任制是与合议制相对的一种组织模式，是指在具有相对独立的地位、任务、职权与职责，因而能够以自己的名义对外独立行为的行政机关中，决策的权力与责任均由担任领导职务的公务员个人最终行使并且负责。

独任制的行政组织形态在我国国家机关的机构设置中是普遍的、主流的，它的最大特点是下级的意志，无论多么正确，都必须通过合理的途径汇集到主管领导那里，形成主管领导的意志，才能在法律上以行政法律行为的方式表现出来。

d．层级制

层级制也称为科层制、威权制，是指通过有相对明确分工的上下级关系将中央与地方各级人民政府及其工作部门联系起来，构成一个完整的、政令畅通的国家行政组织系统。其最大特点是层层下达的指令制与层层上报的报告制，有助于上级对下级的控制。

e．官僚制

官僚制，是指国家主要通过所属公务员队伍来执行行政任务的组织体制。随着民主法治的发展，民众参与公共行政的意识越来越强，摒弃官僚制的封闭性，提高公共行政的开放性与民主性，是公共行政发展的必然趋势。

②法律规范授权的社会组织

法律规范授权的社会组织是指根据法律、法规和规章的授权，以自己的名义行使特定行政职权，并且独立承担由此而产生的法律后果的社会组织。

a．法律规范授权的社会组织的典型形式

第一，行业自治组织。行业自治组织是在特定地方从事同一行业经营活动的人员，为了维护本行业及其从业人员的利益，发展和巩固行业精神，维护职业准则，在主管行政机关的支持下，依法组建起来的行业组织，又称为协会、行会、公会等。

第二，地方居民自治组织。这方面的典型是居民委员会、村民委员会、社区委员会等。这类自治组织的最大特点和优点是“直接民主性”。

第三，学术自治团体。这方面的典型是大学。

第四，公共服务设施。又称为公共事业组织，是指按照公平、公开和公正的原则，给国民提供普遍服务的公共服务组织。

第五，行政公司。行政公司是指国家为了给国民提供有效的资源服务，调控资源垄断性行业的健康发展，推行公共行政的民营化，贯彻执行国家的资源或者能源政策而成立的行政性公司。

第六，行业监管机构。行业监管机构是指国家行政机关为了突出行业管理的特点，利用社会力量执行专业性较强的行政任务，按照事业单位体制组织起来的行业监管机构，如证券监督管理委员会（证监会）等。

b．法律规范授权组织的特点

第一，法律规范授权组织产生的依据主要是单行的部门法律法规或者主管行政机关专门发布的规范性文件。

第二，法律规范授权组织成立的程序多种多样。

第三，法律规范授权组织实行的主要是专业、分散、民主、公平、公正的原则。

第四，法律规范授权的组织的组织体制多种多样。有的实行自下而上的团体制，有的实行自上而下的机关制等。

第五，法律规范授权的组织执行的任务往往是专业性、技术性、服务性较强的现代行政任务。

（2）公共行政的客体

①公共行政的客体的概念

公共行政的客体是一定范围内的社会事务。凡是公民享有绝对自由的地方，就是政府权限的禁地，它的边界就是公共行政范围的绝对警戒线；仅仅在公民享有相对自由的范围内，并且在公益原则、中立原则、辅助原则、比例原则等原则的范围内，政府才享有干预的权力。

②公共行政客体范围的原则性标准

a．有限性原则

公共行政的客体范围是不确定的，但是必须是有限的。

第一，主观自由的绝对性。思想、意见、意志、信仰等主观层面的精神自由是绝对的，那里是公共行政活动的禁区。

第二，自由实现手段的可选性。克服公民自由之缺陷的社会手段不只是公共行政，除此之外，还有家庭、团体、风俗、舆论、宗教等多种多样的形式。仅在上述手段不能奏效的前提下，公共行政才具有必要性。

第三，目的相对于手段的支配性。相对于公民的自由而言，公共行政只是手段，无论这个手段显得多么必要，都不可能成为实质性地剥夺公民自由的正当理由。

第四，服务与税费的对价性。政府向人民提供的服务越多，实际上也就意味着要向人民征收的税费越多，“服务即意味着收费”。

b．辅助性原则

仅在公民个人不可能依靠个人的力量，也没有其他更好的社会力量帮助克服自由的缺陷，从而享受真正自由的情况下，国家才具有干预的权力和义务。

第一，公民自由的义务性。公民要享受绝对的主观心灵自由，就必须积极地为客观自由的实现创造条件，这就是公民对社会所承担义务的本质所在。

第二，自治管理的优先性。国家是公民走向自治联合体的最高形式，因而也只能是最后可供选择的备用手段。

第三，公共行政本身的局限性。公共行政的优点决定了它的必要性，局限性决定了它的可选择性。

c．放任性原则

放任性原则是指对公民自主、自律和自治的范围内的事务，政府应当听任公民自负其责地依法处理，除非公民的言行超越了自由和法律的界限，政府不得干预。

第一，消极的放任。公民的消极自由意味着政府的消极放任。消极自由，是指个人的行为并不涉及他人的利害，个人没有向社会负责的义务。在这种情况下，只要政府不主动干预，公民就可以享受到自由了。

第二，积极的放任。公民的积极自由意味着政府的积极放任。公民要通过积极的作为实现自由的地方，往往也需要政府积极地去为公民的作为创造条件。公民是否要通过积极的作为来实现自己的自由，政府并不干预，也就是不去强迫公民享受自由，这就是积极放任的本义所在。

d．中立性原则

中立性是放任性的必然要求，是指行政机关应当在利益冲突的各方之间保持等距离的中立立场，不让任何一方当事人左右自己的立场，不做任何一方当事人的利益代理人，而仅仅依据法律维护公平博弈所需要的秩序。

第一，形式意义上的中立性，是指行政机关及其工作人员不与任何一方当事人有任何形式的利害关系，如果有的话，则应当回避。形式意义中立性的着眼点是外在有形的利益，落脚点是行政机关及其工作人员。

第二，实质意义上的中立性，是指行政机关及其工作人员应当本着主观的良心和理性，遵循客观的规律，按照理性和规律来理解和执行法律。

第三，从行政法的角度来看，中立性原则的实质在于政府角色的定位。

e．自律性原则

自律性是行政机关不仅应当恪守法律明确限定的活动范围，而且应当采取谨慎、约束的态度，尽到自己合理的注意义务。自律性的着眼点是公共行政内部自身的素质和能力。

f．比例性原则

比例性原则是调整公共行政之目的与手段的关系的基本原则，是指行政机关采取手段所造成的成本与实际的收益之间应当存在合理的对称关系。

第一，最小侵害。最小侵害是指在达成相同目的的各种措施中，行政机关应当选择给公民造成损害最小的。

第二，过度禁止。过度禁止是指如果采取措施造成的成本大于收益，那么，就不得采取干预的措施。如果在现有的条件下没有收益大于成本的干预措施，那么，就应当放弃干预。

第三，利益均衡。利益均衡是指公共行政的过程与结果应当立足于各个方面利益的协调，除非能够做到这一点，行政机关就不得主动采取干预的措施。

第四，效益最优。效益最优是指在目的得到了最大化实现的情况下，手段的成本能够降低到最低的限度，即收益的最大化和成本的最小化。

（3）公共行政的目的

公共行政的首要和直接目的是公共利益。

①公共利益的定义

公共利益是一个不确定的法律概念。我们认为，作为一种不确定的法律概念，公共利益是不可能明确界定的，它的关键是其来源和形成过程。公共利益来源于个人利益，是个人利益在民主政治的博弈过程中自然形成的结果，是人们通过公平民主的政治协商和博弈过程所达成的有关社会生活规则的某种共识。

②公共利益的属性

a．模糊性。模糊性又称为不确定性，是指在主体、来源、内容、范围、形成过程、发生作用等方面，公共利益都具有一定的不确定性，不能事先设定具体量化的标准。不确定性是相对的而不是绝对的。

b．开放性。开放性又称为共享性，是指公共利益是开放的，可供人们分享，在特定的条件下，人人都有份。

c．整体性。整体性是指公共利益本身是一个人们共同共有的不可能分割的整体，它不会因为人们分享它而被割裂，更不会在人们分享的过程中变质。

d．普遍性。普遍性是指公共利益具有超越个人利益的属性，是面向大众的，来源于大众，最终归属于大众。

e．现实性。现实性是指公共利益必须是可见的，经过努力可以实现。

f．正当性。正当性是指公共利益必须能够以令人信服的方式证明其存在的合理性。

③公共利益与个人利益的关系

a．简单总和说。该说认为公共利益是个人利益的总和。

b．总和提升说。该说认为公共利益来源于个人利益，是个人利益的总和，但这种总和不是简单的，而是经过了复杂的升华过程，因而必然大于个人利益的简单总和。

c．还原说。该说认为公共利益必然可以还原到个人利益。即不存在不能落实为个人利益的国家利益或社会的、集体的利益。

d．转化协调说。该说认为公共利益是从个人利益那里转化而来，因此是能够与个人利益协调的。

e．冲突优先说。该说认为在发生冲突的情况下，公共利益优先于个人利益，这不仅是人们共同生活的需要，而且是个人利益发展的需要。

f．我们认为，公共利益与个人利益之间是辩证、相对的关系，具体的表现形态可能是内容与形式、目的与手段、内在与外在、共性与个性、普遍与特殊、名义与实际、对立与依赖、来源与转化等多种多样的形态。

④公共利益的限制原则

a．法律保留原则

在作为限制公民人身权和财产权的理由时，被认为优先的公共利益必须有法律和法规的明确规定。

b．比例原则

即使在法律明确规定了公共利益优先于个人利益的情况下，公共利益的优先性也不是绝对的，而是有限度和条件的。

c．正当程序原则

行政机关必须遵循正当的法律程序，在程序进行过程中以看得见的、令人信服的方式来证明公共利益的正当性和有限性。

d．公平补偿原则

公共利益被认为优先于个人利益，并不意味着有关公民是活该的。在为了公共利益而牺牲个人利益的同时，则应当给予公平合理的补偿。

2．公共行政的范围

（1）形式意义的行政

形式意义的行政，是指以主体为标准界定的公共行政在行政法学上的称谓。公共行政是国家或者授权组织进行的管理活动，而私行政是指企业、事业单位进行的自我管理活动。

①公共行政与私行政的区别

a．目的不同。公共行政以公共利益即国家和社会的利益为目的，私行政直接的目的是企业事业单位自身的利益。

b．手段不同。公共行政以国家强制力为后盾，行政机关可以采取行政处罚、行政强制等措施，迫使其服从。私行政不能直接以国家强制力为后盾，在被管理者不服从时，通常只能协商、说服教育或者起诉，而不能直接限制他人的人身权和财产权。

c．范围不同。公共行政的范围除了行政机关的内部自我管理之外，还包括大量的社会事务。私行政的管理职能限于内部，即只能进行内部自我管理。

d．救济途径不同。公共行政的救济途径是宪法诉讼、行政诉讼、行政复议等，而私行政的救济途径是协商、仲裁、民事诉讼、劳动诉讼等。

e．法律依据不同。公共行政的依据是宪法、组织法、行政法等公法规范，而私行政的法律依据是民法、商法等私法规范。

②公共行政与私行政的联系

a．两者之间存在着许多相通的原理、原则。私人的行政也是管理，公共行政的许多方法都受益于私人的行政。

b．两者之间存在着互动关系。一方面，公共行政服务于私行政，私行政的水平决定了公共行政的发展水平。另一方面，公共行政反作用于私行政，公共行政的质量和水平直接制约着私行政的发展水平。

c．公共行政的推行越来越多地借助私行政。

（2）实质意义的行政

实质意义的行政是指从权力分立和职能分工的角度界定的公共行政。

传统的分权理论认为，立法的实质是以法律规范的形式表达民意，司法的实质是中立的国家公断人应申请裁决法律争端，行政的实质是将法律规范积极主动地适用于具体的事件。

①行政与立法和司法区别

a．具体性。行政的客体通常是日常的、特定的、具体的事务。这是行政与立法的根本区别所在。

b．主动性。行政的主动性取决于实现公共利益的必要性，而不是特定公民或者法人的主观愿望。这一点是公共行政区别于司法的关键所在。

c．创造性。行政的一个重要方面是进行制度设计、观念引导和社会塑造。

②行政与立法、司法的联系

a．行政机关根据法律的授权也可以进行立法和司法活动。

b．司法机关也进行立法和行政活动。

c．立法机关也进行行政活动。

d．人民法院下设的执行机关及其职能，就其实质而言，应当属于行政的范畴。

f．人民检察院的组织体制和职能也具有行政的性质。

3．公共行政的分类

（1）国家行政和自治行政

这是以主体为标准所作的分类。

①二者的概念

国家行政是指国家行政机关代表国家进行的公共行政，在我国主要是各级人民政府及其工作部门进行的管理活动。

自治行政是指根据法律、法规和规章的授权，享有相对独立的公权力的社会组织进行自我管理、自我服务、自我监督的公共行政活动。

②两者的区别

a．主体不同

国家行政的主体是中央和地方各级人民政府及其下属工作部门，它们性质上属于宪法规定的国家机构，它们相互之间具有层级和隶属的关系。

自治行政的主体是各自相对独立的社会组织或者团体。在法律上，各个自治主体之间是平等的，没有上下级的隶属关系。

b．范围不同

国家行政的范围十分广泛，诸如国家安全、财政、警察、交通、邮政等需要在全国范围内作统一管理的事务通常属于国家行政的范畴。

自治行政的范围则具有明显的地方和社群属性，限于本地方或者本群体利益的事务。

c．权力来源不同

国家是原始的行政主体，享有原始的公权力。

自治行政主体往往是国家主管行政机关依法设立的，享有的公共行政权力是从国家权力中派生出来的，也就是说国家通过法律、法规或者规章授予的。

（2）权力行政和非权力行政

这是以手段为标准所作的分类。

①二者的概念

权力行政是指以命令与服从为基础，以国家强制力为后盾，例如行政处罚、行政检查等。

非权力行政是指以合意为基础，往往采取私法的方式，援引私法的规则，例如行政合同、行政指导等。

②二者的区别

a．相对人的地位不同

权力行政以行政机关为主导角色，对行政机关决策的过程和意思表示的形成，相对人只享有非常有限的参与权，相对人的意思表示没有决定性的意义。

非权力行政中，行政机关与相对人之间是一种对等互动合作的关系，相对人不仅要参与公共行政的过程，而且他的意思表示对公共行政的结果起着决定性的作用。

b．公共行政的方式不同

命令与强制是权力行政的典型方式。

协商、合意与协议则是非权力行政的典型方式。

c．发生作用的范围不同

权力行政通常应用于处理国防、治安、财政、税收等传统的国家行政事务。

非权力行政通常适用于公共设施、公共服务等现代服务行政的事务。

（3）秩序行政和服务行政

这是以任务为标准所作的分类。秩序行政的任务是维护公共安全和社会稳定；服务行政的任务是为公民提供各种福利。

①两者的区别

a．内容不同

秩序行政是以维护社会秩序为出发点，来理解、发现、设定和执行自己的任务，因此，它的内容必然偏重于预防性、抑制性、管制性等消极性的行政事务。

服务行政是以给国民提供生产或者生活方面的服务为出发点，来理解、发现、设定和执行行政任务，它的内容着眼于推动性、引导性、发展性等积极性的行政事务。

b．关系不同

在秩序行政中，公共行政与相对人之间的关系比较紧张，以命令与服从为基础，以国家的需要为本位。

在服务行政中，公共行政与相对人的关系比较和睦，以平等与合意为基础，以国民个人的需要为本位。

c．方式不同

秩序行政的活动方式往往是单方面的命令、处罚与强制。

服务行政的活动方式主要是双方合意性的协议、契约、合同等。

d．依据不同

秩序行政的依据是传统的行政法。

服务行政的依据则包括了私法。

②二者的联系

秩序行政与服务行政之间是互相依存的关系。

服务行政的发展以秩序行政为基础，秩序本身也是行政机关为国民提供的一种服务。服务行政的发展往往会促进秩序行政的改善。

（4）裁量行政与羁束行政

这是以法律约束程度为标准所作的分类。

①二者的概念

羁束行政是指法律对行政活动的程序和实体要件作了明确规定，行政机关只能按照法律规定实施行政活动，没有选择行政类型的余地。

裁量行政是指法律对行政活动的程序或者实体标准规定得不明确、具体，行政机关可以根据案件的具体情况进行自主判断、进行选择的行政类型。裁量行政总体上有两种：一种是法律后果裁量，即在法律规定的不同处理方法中进行选择，如“警告、200元以下罚款或者15日以下拘留”；另一种是事实要件裁量，即法律规定使用了不确定的概念。如“必要时”、“紧急情况”等需要行政主体自己判断。

②法律后果裁量瑕疵的表现形式

a．裁量逾越。行政机关没有选择裁量规范规定的法律后果，即构成裁量逾越。

b．裁量怠慢。行政机关不行使或者不谨慎行使裁量权，即构成裁量怠慢。

c．裁量滥用。行政机关不遵守裁量目的、没有考虑有关因素或者考虑不相关因素，即构成裁量滥用。

d．违反行政法的一般原则。适用于所有行政活动的行政法一般原则，特别是必要性和比例性原则是对裁量行政的客观限制，必须遵守。

4．公共行政的历史

（1）公共行政的现代化

公共行政的现代化是指为了使我国公共行政制度达到世界先进水平，按照特定的理想范式对公共行政的构成要素进行理性化改造的过程，不限于公共行政技术手段的现代化。

①公共行政现代化的一般规律

a．内发型模式和外发型模式

内发型现代化是指公共行政因内部条件的成熟而从传统走向现代，是自发进行的，循序渐进的，原创性的，又称为自发型现代化模式。

外发型现代化是指一个国家或者地方的公共行政受到外部较为先进的公共行政制度的冲击而进行现代化，具有一定的被动性，是传导性的，又可以称为回应型模式。

b．观念先导模式和实践先行模式

观念先导模式是指首先在理论上通过对各民族公共行政现代化历史进程要素进行比较分析，明确现代化的标准和措施，构筑理想现代公共行政模型，作为公共行政现代化的范本，然后再具体实施的现代化模式。

实践先行模式是指实践部门率先进行试点改革，学理上予以总结，然后再提供观念指导并且予以推广的现代化模式。

c．递进模式和跳跃模式

递进模式是指随着农业社会、工业社会、信息社会和知识社会的逐步演进，公共行政也逐步从前一个阶段向后一个阶段过渡的现代化模式。

跳跃模式是指起点于农业社会的公共行政直接向信息社会和知识社会的公共行政转型的现代化模式。

②公共行政现代化的标准

a．生态化。生态化是指公共行政的制度设计和运行应当将生态规律作为一个重要的考虑因素。

b．协调化。协调化是指公共行政制度的各个环节和方面形成一个协调的政府管理系统。

c．人性化。人性化是指公共行政制度的设计和运行不仅能够尊重公民和公务员的一般人格尊严，而且有助于实现他们个体的特殊需要。

d．国际化。国际化是指我国公共行政制度在突出自己特色的基础上，越来越融入世界各国的公共行政制度体系中，逐步形成国际公共行政、外国公共行政和国内公共行政三元并举的格局。

（2）公共行政的民营化

公共行政的民营化是行政机关利用民间力量执行公共行政任务的各种方式的总称。

①公共行政的民营化的内容

a．行政组织的企业化，即按照企业的组织原则改造公共行政组织。

b．行政方式的合作化，即以承包合同、招投标、补贴给付等方式与民间力量合作。

c．行政任务的民营化，即政府将通讯、医疗、公路等基础设施转让给民间组织，使其脱离政府，以市场化方式为公民提供给付服务。

②公共行政民营化的理论基础

a．间接服务行政理论。公共行政的核心应当从秩序行政向服务行政转变，行政机关所扮演的角色不仅仅是维持秩序的夜警察，而且是为国民提供生产和生活服务的生存照顾者。

b．行政私法理论。行政私法，是指行政机关以私法的方式处理公法的事务，在适用公法规范的同时也适用私法的一般原则。

c．公务法人理论。通过授权、委托、发包等方式，将具有比较好的知识、经验、资源优势的民间组织改造成执行公共行政任务的公务法人，是公共行政民营化的一种有效的途径。

d．民主化与分散化理论。民主化意味着公民通过各种方式参与到公共行政中，可以更主动地实现自己的利益。分散化意味着原先由行政机关自己集中执行的公共行政任务分别由众多的民间力量来执行了。

③公共行政民营化的重要意义

a．合同外包。行政机关通过招标投标、邀请发价、直接磋商等方式，公布发包的条件，按照特定的程序选定相对人后，与相对人签订合同。外包合同是行政合同的一种典型。

b．特许经营。主要适用于自然资源垄断的行业，国家通过特定的方式允许特定的相对人以企业化的方式进行经营。

　 二、行政法

1．行政法的概念

行政法是调整在公共行政的组织、活动、程序、监督和救济等方面所产生各种社会关系的法律规范的总称。其特征是：

（1）行政法的调整对象是行政关系。

行政关系的认定标准主要有：

①主体。只有一方当事人是国家或者行政机关的关系才有可能是行政关系。

②过程。发生在行政管理过程中的关系通常是行政关系。

③目的。以公共利益或者公务为直接和主要目的而产生的关系通常是行政关系。

④权力。行政机关行使公权力或者利用公权力的便利条件实施的行为所引起的关系属于行政关系。

⑤权利义务的独占性和特殊性。行政机关行使了只有它才能行使的权利，履行了只有它才能履行的义务，因此产生的通常是行政关系。

⑥地位是否平等。权利义务不对等的关系可能是行政关系。

⑦有利于保护公民。如果通过上述的标准仍然不能明确地认定某种社会关系的法律性质，在这种情况下，应当本着有利于公民的原则。

（2）行政法的数量多、分散，实体规范和程序规范交织，难以制定完整、统一的行政法典。这是行政法形式上的特征。

2．行政法的渊源

（1）宪法

①关于一般法律原则的规定。

②有关行政机关机构设置、基本工作制度和职权的规范。

③有关国家行政区域划分和设立特别行政区的规范。

④有关公民基本权利和义务的规范。

⑤有关部门行政管理的规范。

（2）法律

法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的正式法律。

①有关行政机关机构设置、职权和基本工作制度的组织法。

②有关特定行政行为的专门法律。

③有关行政救济的专门法律。

④有关行业管理的专门法律。

（3）行政法规

行政法规是指国务院按照特定的程序制定并且以国务院令的形式发布或者批准发布的规范性文件。

（4）地方性法规

地方性法规是指省级、省会市、国务院批准的较大的市以及经济特区所在的市的人民代表大会及其常务委员会按照法定程序制定的规范性文件。

（5）自治条例和单行条例

自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会，依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合自治地方的政治、经济和文化的特点所制定的规范性文件。

（6）行政规章

行政规章包括国务院部、委和具有行政管理职能的直属机构制定的部门规章和省级、省会市、国务院批准的较大的市以及经济特区所在的市的人民政府制定的地方规章。

（7）法律解释和司法解释

法律解释是指享有立法权的人民代表大会常务委员会对特定法律规范的理解和适用问题作出的解释。

司法解释是指最高人民法院就行政审判中的问题作出具有普遍约束力的解释。

（8）国际条约

国际条约是指中国政府缔结或者参加的国际条约中有关行政管理的规定。

3．行政法的种类

（1）一般行政法和部门行政法

这是以调整对象为标准所作的分类。

①一般行政法是指适用于各个行政法领域的规则、原则、概念和法律制度，如行政法的一般原则、行政程序法等。

②部门（特别）行政法是调整特定行政活动领域的法律，如环境保护法、高等教育法等。

（2）行政组织法、行政行为法、行政救济法、行政公产法

这是以内容为标准所作的分类。

①行政组织法是有关行政机关的机构设置、职权职责和相互关系的法律规范，包括行政机关组织法、行政机关编制法、公务员法。

②行政行为法是有关行政活动方式和程序的法律规范，如行政处罚法、行政许可法等。

③行政救济法是有关行政法制监督的法律规范，如行政复议法、行政诉讼法等。

④行政公产法是有关行政领域的公共财产的法律，如公共基金法、公共设施法等。

（3）内部行政法和外部行政法

这是以权利义务为标准所作的分类。

①内部行政法调整国家内部的行政机关之间、行政机关与公务员之间的职权职责关系。

②外部行政法调整国家与公民之间针对公民权利义务的关系。

（4）行政公法与行政私法

这是从公法与私法的关系的角度对行政法所作的分类。

①公法规范的调整对象是传统的命令与服从关系，主要的调整方法是许可、处罚、强制等，可以认为，行政公法的主要规范对象是秩序行政、警察行政和权力行政。

②私法规范的主要调整对象是现代的分工合作关系，主要的调整方法是指导、合同、协商、补贴等，它的主要调整对象是服务行政、非权力行政。

4．行政法的地位

（1）行政法与宪法

行政法从属于宪法，行政法不得与宪法冲突。行政法是宪法的具体化，是动态的宪法。宪法是公共行政和行政审判的直接法律依据。

（2）行政法与刑法

两者都属于公法，但调整对象、实施机关和程序不同，刑法的实施靠司法机关通过刑事诉讼活动加以适用，而行政法则由行政机关通过行政行为来实现。

（3）行政法与民商法

①二者的不同

民商法属于私法，是调整平等主体之间财产和人身关系的法律规范，行政法属于公法，调整行政关系。两者在调整对象、原则、救济途径等方面不同。

②二者的联系

a．行政法是民商法的保障。行政机关依照法定程序确认民事主体资格及其权利范围，确认、证明或者检查监督民事行为。

b．民商法是行政法的基础。民法基本原则对公共行政具有约束力；民商法所确认的民事权利是公共行政的保护对象，是公民在行政法律关系中的权利；民法学基本原理对行政法学研究具有指导作用。

c．行政机关可以援引民商法，采取民商法的方式和方法，如协商、合同等。以民商法方式推行的行政称为行政私法。

（4）行政法与环境法

两者都是宪法统帅之下的基本法律部门，调整对象、调整方法、原则、体系等方面存在着许多区别。

环境保护有逐步成为行政法一般原则即环境保护原则的趋势。

（5）行政法与诉讼法

三大诉讼分立格局没有完全消除。行政法与诉讼法之间存在着交叉关系，其结果是行政诉讼法。

（6）行政法与国际法

国际交流和全球经济一体化促进了世界各国政府之间的合作，有关行政管理的国际条约越来越多，国际行政法成为行政法与国际法之间交叉形成的新兴法律领域。

　 三、行政法律关系

1．行政法律关系的概念

行政法律关系，是指经行政法调整的，行政机关在管理过程中，因行政职权的配置、行使和监督而形成的权力机关（国家）与行政机关之间、行政机关互相之间、行政机关与公务员之间、行政机关与公民之间、行政机关与各监督主体之间的权利义务关系。其特征是：

（1）行政法律关系是行政法调整一定社会关系的结果。

（2）行政法律关系是行政法对一定社会关系调整之后所形成的特定法律关系的总称。

（3）行政法律关系是以行政机关为当事人一方与另一方当事人之间的权利义务为内容的法律关系。

2．行政法律关系的种类

（1）以主体的性质为标准，可以将行政法律关系分为：

①行政主体之间的关系

②行政主体与行政内部人员之间的关系

③行政主体与其他国家机关之间的关系

④行政主体与企业、事业单位、社会组织和团体之间的关系

⑤行政主体与公民之间的关系

⑥行政主体与外国组织及外国人之间的关系

（2）以主体之间的关系为标准，可以将行政法律关系划分为：

①内部行政法律关系，是指双方当事人均属国家行政系统的行政法律关系，这种关系反映了国家的自身管理。

②外部行政法律关系，是指一方当事人（行政相对人一方）不属于国家行政系统的行政法律关系，这种关系体现了国家对社会的管理。

（3）以客体为标准，可以将行政法律关系分为：

①行政权力配置关系，是指由行政权力配置所形成的由行政法调整的社会关系，包括行政机关与权力机关之间的关系，行政机关与其他国家机关之间的关系等。

②行政职权行使关系，是指行政机关经过行使行政职权而发生的法律关系。

③监督行政法律关系，又称为行政法制监督法律关系，是指监督行政法律关系主体在对行政机关及其公务人员进行监督时所形成的各种关系。

（4）以分类关系的形成方式为标准，可以分为：

①明示的行政法律关系，是指行政机关作出的行政行为指明了行政相对人而形成的法律关系。

②暗示的行政法律关系，是指行政机关作出的行政行为没有指明行政相对人，但行政行为的内容或者效果实际上影响到第三人的合法权益，从而与第三人之间产生的行政法律关系。

3．行政法律关系的要素

（1）行政法律关系的主体

行政法律关系的主体，是指在行政法上有权利义务的人，也即在各种具体的行政法律关系中权利义务的归属者。行政法律关系主体不是某一方主体，是指参与到行政法律关系中的一切当事人，是双方或多方主体。

（2）行政法律关系的客体

行政法律关系的客体，是指行政法律关系主体的权利义务所共同指向的对象或标的，也即联系主体双方之间的权利义务的媒介，包括权力、行为、物、智力财富等。

①权力。具体包括了行政权力与行政职权两个层面。

行政权力是指国家行政机关依据宪法和法律而享有的执行国家法律规定、管理国家行政事务的权力，是政权的重要组成部分。

行政职权是指作为行政机关的个体依法享有的对不同行政管理领域和不同行政管理事项进行组织与管理的行政权力，是行政权力的具体配置和转化形式。

②物。物是现实存在的、能够为人们控制和支配的物质财富，包括实物和货币。

③智力财富。智力成果或称智力财富，是指行政法律关系主体从事智力活动所取得的成果。包括著作、科学发明、发现、技术成果，如与其相联系的商标权、专利权、著作权等物质权益。

④行为。作为行政法律关系客体的行为包括作为与不作为、合法行为与违法行为、行政主体的行为与行政相对人的行为。

（3）行政法律关系的内容

行政法律关系的内容，是指行政法律关系主体所享有的权利和承担的义务的总和。行政法律关系主体的权利、义务，是指行政法所确认和加以保护的一类权利义务，在不同类型的行政法律关系中其权利、义务也有差异。

4．行政法律关系的变化

（1）行政法律关系的产生

行政法律关系的产生必须具备两个条件：行政法律规范的存在和法律事实的出现。

（2）行政法律关系的变更

行政法律关系的变更是指行政法律关系在存续期间所发生的变化，包括行政法律关系主体变更、权利义务的变更和客体的变更。

①主体的变更是指行政法律关系的内容不变，作为关系一方的当事人发生了变化，但他与对方当事人之间的权利义务关系仍然有效。

②内容的变更是指行政法律关系的当事人不变，但内容发生部分变化，这种变化是由法律的规定和行政机关的行为而引起。

③客体的变更是指客体发生了不影响原权利义务的某种变化，通常只能是具有可替代性的变化，即以一种客体取代另一种客体。如果客体不具有可替代性，则不能发生变化。

（3）行政法律关系的消灭

行政法律关系的消灭是指原行政法律关系不再存在，包括主体、客体和内容即权利义务的消灭。

四、行政法学

1．行政法学的概念和体系

（1）行政法学的概念

行政法学是研究行政法现象及其内在规律的法学学科群。

①行政法现象，是指行政法的制定、执行和救济等过程所呈现的表面现象，属于行政法学研究的材料基础。对这些材料进行收集、整理、归纳、总结是行政法学的首要的任务。

②内在规律，是指蕴涵在行政法现象之中、支配行政法产生和变革的客观规律。

（2）行政法学的体系

行政法学是法学的分支学科。与宪法学、民法学、刑法学、诉讼法学、环境法学、国际法学、比较法学等基本法学学科并列，并且存在着密切的联系，特别是存在交叉关系。

2．行政法学的历史发展

（1）史前阶段

从1949年～l978年十一届三中全会召开的三十年，几乎没有出版过行政法学教科书，也没有高等学校设立行政法学课程。

（2）创建阶段

从1978年～l985年。行政法学课程在大学本科和研究生教学中开设，主要讲授外国行政法和整理我国的行政法材料。

第一本行政法学教科书《行政法概要》是我国行政法学作为一个法学学科建立的标志。

（3）迅速发展阶段

从1985年～l989年行政法学迅速在全国发展，行政法的著作达几十种之多，还有教科书、译著、论文、译文等。

全国各高等学校法律院系陆续开设行政法课程，讲授中国行政法、外国行政法、比较行政法、部门行政法。高校中的其他院系也陆续开设行政法课程。

（4）学术流派出现阶段

①专题性研究。一大批专题性研究专著出版。

②行政诉讼法学的相对独立。行政诉讼法学逐步发展成行政法学中相对独立的一门分支学科。

③注重理论联系实际。《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等法律的草拟由部分行政法学家参与。

④学术流派的出现。控权论、管理论、平衡论等学术流派出现，逐渐形成了各自的学术观点、理论、主张和学说，百花齐放、百家争鸣的局面已经形成。

（5）综合发展阶段

①国际交流兴起。除了国际性或者区际性的学术交流活动比较频繁之外，主要是一系列有关外国行政法的译著或者专著出版。

②交叉性研究得到重视。行政法学与其他法学学科的关系受到重视，一系列译著、专著或者论文出版或者发表。

3．行政法学的理论基础

理论基础是行政法学流派形成的主要标志。在长期的争鸣中，我国行政法学逐步形成平衡论、控权论和管理论等三种具有代表性的学说。

本教材持管理论，主要观点如下：

（1）有关行政法目的的服务论。

按照人民主权的原则，公民权益既是行政权的来源和目的，也是公共利益的来源和基础。

行政权没有与公民权平衡的资格，而只能是为公民权益服务的手段；公民合法权益本身就是公共利益，公共利益只有在体现公民合法权益时才具有正当性，不能以所谓的抽象的公共利益牺牲公民个人的合法权益。

（2）有关行政法学研究方法的过程论。

过程论以“管理”为着眼点，认为管理是行政机关在公民的参与和监督之下办理其法定权限内事务的法律过程，行政法学对这个过程的研究，可以从组织法、行为法、救济法和公产法的角度进行。

①管理者的素质应当比被管理者素质高。

②公民是管理过程中的主体。

③行政管理过程的经济分析。

④管理过程中的平衡与控权。