三、构建公平而有效的援助及合作体系

（一）援助途径调整

为有效实现联合国千年发展目标，消除贫困并实现共同发展，基于先前研究认为完善欠发达国家或地区的政治治理制度是促进其经济和社会发展的前提，在援助途径的选择上，发达国家及国际组织一直将提高受援方的政治治理环境和管理能力作为援助的着力点。

但随后的事实表明，20世纪末针对公共部门建设和政府机构改革的发展援助并没有取得预期效果，或仅在项目层面取得了较为温和的效果，但这些效果并未维持太长时间。例如，Brutigam和Knack（2004）通过分析对非洲提供的发展援助的实施效果，认为通过提供大量且长期的援助来改善非洲落后地区的政治制度和治理方式的想法过于理想化。由于逆向选择以及对援助的高依赖性等原因，提供发展援助反而降低了非洲地区的政治治理水平，削弱了这些地区实施制度改革的动力。^[18]Charron（2011）检验了在20世纪90年代基于反对地方政府腐败问题所提供的国际发展援助及合作的实施效果，也发现效果并不尽如人意。^[19]

这是由于，一方面，通过治理制度变革解决欠发达国家或地区的贫困和发展问题，需要援助方在设定受援方的政治改革方向时，对其发展水平、政治环境及文化遗产等众多影响因素进行深入分析，以确定援助所能涉及的制度范围和改革力度。如果可以借助受援方内部的改革趋势，则取得的效果会更显著（Unsworth，2005）。另一方面，政治制度作为上层建筑，其发展可以滞后于贫困治理和经济发展，因而政治的腐败可能并不是引发欠发达国家或地区贫困的主要原因。基于此，援助方鼓励的政治制度变革会仅作为影响受援方经济社会发展的外部驱动因素之一而收效甚微。

因此，在援助途径的选择上，发达国家或国际组织不应仅致力于改善受援方的政治治理制度，而应以促进经济发展及改善社会福利为中心，依托受援方的具体情况，以更直接的途径从多方面促进受援方的经济和社会发展，提高援助的有效性。具体而言，援助途径可以涉及：帮助受援方调整经济发展方向、完善基础设施建设、发展公共福利部门、提高人力资源的开发和利用、促进地区经济发展及全球经济发展的供应与输出链整合等众多方面。以我国的对外援助为例，所有涉及商业投资的许可、与贸易相关的优惠融资政策，甚至文化交流项目都可以作为可选择的援助途径（Chin and Frolic，2007）^[20]。

（二）援助范围扩大

2015年，联合国千年发展目标由可持续发展目标取代。可持续发展目标涉及17个不同的领域，要求从2015年到2030年间以综合方式有效解决社会、经济与环境三个维度的发展问题，使各国转向可持续发展道路。因此，谋求世界共同发展所涉及的领域和范围进一步扩大。此外，随着新兴国家如中国、印度、南非等国也开始在世界范围内以新的模式向欠发达地区提供援助，援助方的实施主体也进一步扩充。

首先，针对援助涉及的范围，目前并没有统一的观点表明实现贫困地区可持续发展的着力点在哪里。新兴的关于能力发展的研究认为（Lucas，2013）^[21]，致力于能力发展的援助是在可持续发展的要求下，更好地结合受援方的发展潜能和资源优势，保证援助及合作的有效性的途径。它不仅涉及对技术及专业知识的转移，也包括对受援方的组织结构、部门设定、系统规范、基础建设及环境保护等多方面的参与。然而，对能力范围的限定仍需要对受援方的发展做全面的了解，强调对受援方的综合实力的测度，保证援助的有效性。

其次，就援助主体范围来说，援助方由发达国家主导对发展中国家实施援助，扩大到发展中国家之间的发展合作，即南南合作，其合作互利的途径选择使得援助方与受援方的地位逐渐平等。发展中国家的利益呼声能够得到包括其他发展中国家在内的国际社会的关注，这种话语权的分散化使得国际发展援助及合作目标的设定更加全面。此外，由于部分新兴的发展中国家在当前的国际发展援助体系下既为受援方也为援助方，在吸取发达国家的援助经验与教训的基础上，结合自身作为受援方的经历，能够做到更加了解受援方的真实发展需求，并依托该优势开拓新的国际发展援助及合作途径，这同样有利于提高援助的有效性。例如，我国的被部分研究称为新兴超级权力模式的对外援助模式、以南非为代表的地区权力模式和以阿拉伯国家及韩国为代表的中级权力模式等不同的发展援助及合作模式，都被广泛讨论。^[22]

（三）交付方式选择

针对国际发展援助从双边援助为主导到双边援助与多边援助相结合的过程中仍存在的具体问题，在援助资金及项目的分配和执行方式的选择上，可以通过结合使用自上而下和自下而上的交付方式来解决。要确保发展援助资金的有效使用与发展合作项目的有序开展，这两种方式都不可或缺。

首先，采用自上而下的方式，即由援助方政府或国际组织主导，根据援助方对受援方经济发展所处阶段和所需技术水平的判断，为受援方确立优先援助项目并提供资金及技术支持。当前国际发展援助及合作的交付方式（尤其是多边形式的）普遍采用自上而下的方式。然而，这种自上而下的援助交付方式仍存在问题。这主要是因为援助方对受援方的实际情况并不清楚，而自上而下的交付方式有可能使得受援方的真实需求和偏好不能准确地传导到援助机构，发展援助资金与技术合作项目的流入并不切合受援方的实际发展情况和真实需要。其次，结合自下而上的方式，即在援助过程中广泛地发挥援助方与受援方民众的积极性，通过民间组织、非政府机构以及社区组织，将双方的民众吸纳到国际发展援助及合作的体系中，有助于解决援助过程中产生的相关问题，提高援助的有效性。

具体而言，结合自下而上的方式有以下优势：

第一，在项目设计方面，受援方民众的参与，可以让援助方更好地了解受援方的发展真正需要解决的问题，使援助更加切合受援方的发展需要。虽然基于发达国家的发展经验，可以部分地确定欠发达地区所处的发展阶段以及所面临的发展难题，但援助机构仍然会缺少对地区特殊性的了解。而援助方案应该是基于受援方的实际需求和发展条件量身定制的。因此，自下而上的援助交付方式使得援助方在纳入民间诉求后，能够更清晰地识别受援方民众的发展偏好，从而提高援助的有效性。Sayanagi和Aikawa（2016）基于日本和肯尼亚的两个发展援助项目数据，用实证方式证明了成功的国际发展援助案例是与受援方民众的自我选择激励分不开的，只有依托受援方居民的发展意愿和民间力量，才能更好地保证援助的成功。^[23]

第二，在具体执行过程中，自下而上的方式可以让受援方的公众充分参与到援助项目中来，利用根植于本土的民间智慧，达到事半功倍的效果。对于不同欠发达国家或地区而言，其发展的限制因素会有显著的差异，而国际援助组织对不同地区发展过程中的具体情况不可能会有深入了解，因而需要本地民众和民间组织的参与协作，解决在项目实施过程中出现的具体问题，包括技术层面的。Diallo和Thuillier（2005）的研究发现，多边援助组织的项目执行管理人员以及所在国家的政府官员在具体项目的实施过程中，需要与地方的项目承接团队有良好的沟通和交流，因为本土建设团队更了解地区的发展趋势和项目评估体系。不同文化背景下的利益相关方需要相互信任和合作，才能保证援助项目的成功开展。^[24]

综上所述，为确保民众的有效参与，实现自上而下和自下而上方式的有效结合，授权体制的建立是重要的一步。授权给受援方民众选择地区发展模式的自主权，有助于确保发展符合受援方民众的意愿，促进其生活条件的实质改善（Fernando，2012）^[25]。这一方式又被称为益贫式增长。社会运动可以是一种帮助居民表达特定利益和政治诉求的方式，引导居民通过民间组织与社区机构等途径参与到发展援助中，为消除地区贫困贡献一份力量。这需要社会公共部门的发展为地区居民和社区的需求量身定制。同时，援助方也可以提供相关援助，支持民间组织和机构运行，将权力赋予受援方的民众（Fernando，2012）。但社会运动作为一项长期的议题，需要与受援方各个层面的发展水平相结合，且赋权的过程会涉及一定程度的政治制度变革，需要适应地方改革的进程，不能一蹴而就。

（四）监督和问责机制改进

为提高国际发展援助资金的使用效率和项目的实施效果，需要强有力的监督和问责机制来保证对资金运行及项目开展情况的严格考核与责任追究。基于对监督体系和问责机制的现状分析和问题探讨，改革措施具体可以分为内部监督机制的改革和外部问责机制的改革两种。

内部监督机制的改革主要涉及援助机构内部的体制变革。首先，内部监督机制的改革需要在实施方式上进行变更。以联合国开发计划署基于结果的项目管理方式改革为例。联合国要求开发计划署在提出援助项目时，提交对项目的详细分析和发展计划，进而做出援助决策，并对实施结果问责。在预算上也要采用成果预算办法，保证监督机构在资金审查过程中不涉及利益上的相关性，从而保证有效的监督。其次，内部监督机制的改革也需要在运行过程上进行变更。具体包括对管理部门体系的调整，对臃肿执行部门的裁撤与合并，以缩短运行时间，提高执行效率，改善监督体制。最后，提高机构运行及管理过程的透明度，公开相关信息，以保证机构监督体系的实施效果。^[26]

外部问责机制的改革则分别针对援助实施主体和外部监督主体。首先，对于援助实施主体，需要对援助机构的援助范围重叠问题做出调整。在同一个受援地区，杜绝出现多重援助机构提供重复帮扶的情况，确保世界范围内所有需要援助的地区都平等地得到援助，同时也可以节约有限的援助资金，提高援助的有效性。各地区的发展援助由确定的援助机构负责，有助于明晰发展援助过程和结果的权责。其次，就外部问责机制的监督主体来说，应该引入更广泛的利益相关方，而不能局限于委任机构外部的董事会成员或由机构自身委派的第三方监督机构为问责主体。这是因为，一方面，由于传统的机构外部问责主体有限，并不能对繁多的发展援助资金及项目进行逐一审查，而多数由机构指定的外部董事会成员所能发挥的监督作用也有限；另一方面，部分援助机构由于受到出资方利益的影响，主要对提供资金的机构负责，而并不对受援方的发展负责，造成援助并不符合受援方的利益。因此，为扩大外部监督主体和引入更广泛的利益相关方，可采取的主要方式包括引入监督激励和公开援助信息两个方面。

对于援助方来说，由于大部分官方援助资金来源于援助方民众的税收，需要援助方民众建立对援助资金和运营项目的所有权意识，促使他们自发运用监督及问责的权利。一旦出现援助资金使用不当或合作项目失败的情况，每位援助方的纳税人都有权对实施援助的相关方问责。此外，援助方的媒体在这方面也能起到及时发现和传播相关信息的关键作用。最近英国的《泰晤士报》就在这方面起到了积极的作用，该报揭露了英国大量对外援助资金被浪费在了名目繁多的高昂的专家咨询费用上。^[27]

对于受援方来说，国际发展援助及合作体系下的受益人也广泛存在。援助项目的成功会使得每一位项目区居民的生活条件得到改善。因此，提高受援方民众对援助项目的参与意识，使他们建立对援助成果的受益权意识，形成受援方民众对发展援助资金及项目进展情况的自觉监督，将是关键之举。

以上援助方和受援方民众参与的重要前提是，相关信息得到有效公开和及时更新。当前日新月异的信息科技使得公共监督成本变得相对低廉，国际机构对数据的公开也有助于对援助资金和项目监督的效率提高。此外，对于信息更新问题，也需要各机构内部制度的进一步调整，确保及时、真实地公开信息。以经济发展与合作组织下设的发展援助委员会为例，其建立了近乎完整且横纵向可比的发展援助数据库。这些数据库作为世界范围内的公共信息，可以帮助不同援助机构进行分析和决策，有利于提高透明度且便利监督和问责。