二、国际发展援助及合作现状

（一）援助及合作的途径

国际发展援助及合作的实施途径本身经历了一个不断演化的过程。世界范围内的发展援助起源于殖民国家对殖民地经济、政治及社会文化发展的扶植制度。第二次世界大战后，美国对欧洲国家的发展援助主要形成于西方国家内部，表现为意识形态相近的国家之间的发展援助与合作。冷战结束后，从20世纪80年代开始，国际发展援助的范围逐步突破了意识形态的限制。21世纪初，在联合国千年发展目标的指导下，为实现到2015年使全球贫困水平下降到1990年水平的一半的发展计划，发达国家开始以消除贫困、实现全球共同发展为目标，向欠发达国家或地区提供发展援助及合作。

在消除贫困的实践过程中，有研究认为（Unsworth，2005），在欠发达地区，虽然政府和各级机构能够行使相关职能，但存在立法软弱、行政执行能力低下及无有效监督机制等限制条件，这些限制条件制约了这些地区的经济和社会发展。^[4]首先，国家管理制度的落后，会制约一国的经济活动，使其无法有效扩大，而且易产生对国外发展援助的强依赖性；其次，政治的腐败和机构的臃肿，会造成许多援助资金被机构运行所消耗，使得项目无法被有效地分配到落后地区；最后，无监督的政治体制会引起发展援助过程中的逆向选择问题，即落后地区政府为获得持续的援助而有意识地限制地区的发展。所以，改善受援方的政治制度与治理水平，是实现援助资金有效使用、合作项目顺利开展及地区经济可持续发展的前提。基于此理论，从20世纪90年代中期开始，发达国家和国际组织将提高受援方良好的治理环境和管理能力以解决贫困问题作为实施援助的主要途径，并且这被认为是实现联合国千年发展目标的关键。“这种‘治理’一般指如何使得行政、立法和司法的条例、制度系统在整个国家的中央和地方政治体系中得到有效实施，以及这些制度如何使得国家与个体居民、民间社会和私人部门紧密相连”（Unsworth，2005）^[5]。随后，来自发达国家或国际组织的援助及干预主要在受援方的公共部门和制度领域展开，以利于实现对受援方的政治改革。

有效的治理制度被认为可以使受援方的政治制度更加民主化，官方援助的资金被更有效地分配到最需要的部门，实现资源的有效分配和利用。然而，要通过援助实现政治治理和制度领域的改革，困难重重。

首先，要在政治治理和制度建设领域进行援助，需要对良好的治理体制这一概念进行界定。西方国家所认为的良好的政治治理制度一般依托于民主国家自身的政治体制和对韦伯式规范的复制。这种国际发展援助途径主要表现为完善受援方的公共管理和服务制度，包括对政府权力分散化及预算支出有效性的改革等。但实际上不同援助方对制度改革和民主化进程的定位并不明确，且对受援方变革的要求和涉及的领域过多，使得变革层面过宽，从而增加了变革的风险、执行的难度和所需的时间。

其次，由于一个地区所适用的制度形态一般根植于该地区的历史文化积淀并受限于经济发展水平，且受到民族性质和地理环境等多重因素影响，所以来自援助方的外部改革驱动力只能作为受援方政策改革的影响因素之一，往往不能起到决定性作用。例如，撒哈拉以南非洲的贫困问题主要根源于历史和地理因素：农业技术落后、工业基础薄弱，加之艾滋、疟疾等传染性疾病在落后的卫生条件下的肆虐，造成该地区有效劳动力的极大削减。而中东地区的贫困问题则在较大程度上根源于该地区错综复杂的民族关系以及外部势力的介入。因此，为解决非洲地区和中东地区的贫困问题，推进其经济发展和民主政治进程的途径选择也将显著不同。Santiso（2001）分析了20世纪90年代世界银行提供的旨在改善受援方政治环境和相关制度来提高援助有效性的一系列援助。他认为，通过增加援助的附加条款直接干涉欠发达国家或地区政治制度并迫使其做出政策调整的途径无法获得持续的政治改革效果。^[6]

最后，也有学者认为，不少援助方并未意识到受援方的制度变革过程面临的挑战是十分严峻的，需要长期的努力。因此，出现一些援助方对提供援助的时间估计过短，对援助效果估计过于乐观等问题。而且随着援助时间的拉长，援助资金的提供超出预期，援助方逐渐对援助项目急于追求短期的成果和回报。这些会造成援助的实施途径选择并不符合受援方经济和社会发展的长期发展趋势，从而降低援助的有效性（Birdsall，2004）^[7]。

（二）援助及合作的交付方式

国际发展援助及合作的交付方式，根据援助双方涉及的国家和地区范围，可以分为双边援助、多边援助或专项款项等。双边援助指一方直接针对另一方所实施的援助及开展的合作。多边援助则指援助方将援助资金交予指定的国际机构，例如世界银行（World Bank）、联合国开发计划署（United Nations Development Programme，UNDP）、联合国儿童基金会（United Nations International Childrens Emergency Fund，UNICEF）等，或是交由其他国际性非政府组织（international non-government organization，INGO），由它们将资金分配给发展中国家及欠发达地区（见图4-1）。此外，专项款项也作为一种援助交付方式，一般指援助方将相关资金交由国际机构管理，由国际机构按援助方指定的用途把资金统一分配给受援方。

目前，国际发展援助的交付方式仍以双边援助为主。根据OECD数据库的统计结果，2015年世界范围内的官方发展援助总额达到1 554亿美元，而其中多边援助涉及总额仅为380亿美元，所占比例不足25%（见图4-1）。此外，我国对外援助及合作项目中有90%以上也是通过双边援助完成的。^[8]

虽然在不同类型的援助交付方式中，双边援助和专项款项仍然占主导，但是在较长一段时间内国际上更提倡多边援助。这主要是由于双边援助被认为更多地受到援助方主导地位的影响，导致受援方在发展援助及项目合作中的平等地位得不到保证，从而制约受援方的经济和社会发展。具体而言，首先，大部分双边援助及合作项目都属于限制性援助（或带有附加条款的援助），即受援方在接受资金或优惠政策的过程中，需要按照援助方的要求，在其经济政策或制度建设方面做出调整。例如，有些附加条款要求受援方开放外资引入渠道，以至受援方的部分产业被提早推入国际市场与同类产品竞争；有些附加条款要求受援方为援助方在本地区内的企业提供政策倾斜，以至受援方企业的市场优势降低；等等。这些附加条款都会对受援方相关产业的发展造成不利影响（Easterly and Pfutze，2008）^[9]。其次，除了经济上的利益，在双边援助中援助方也会根据政治利益，分配本国的援助资金和项目，以换取受援方对援助方在相关国际政治决议中的支持（Boone，1996）^[10]。此外，双边援助还有可能受到参与方文化差异和政治倾向的影响。例如，部分援助方对贫困国家的援助会受到两国历史因素或战争遗留的民族情绪的影响，政治敏感度高。受援方民众可能不愿接受来自特定国家的援助资金和项目，从而阻碍发展援助的开展。

资料来源：OECD.Detailed Aid Statistics：Official and Private Flows.OECD International Development Statistics （database）.doi：10.1787/dev-data-en （accessed on December，2016）.

而多边援助则可以部分解决双边援助所存在的问题。理论上，多边主义在一些方面有明显的优势：首先，通过将援助资金与合作项目交由国际机构执行，可基于国际组织的专业评估，将援助资源分配到最需要的地区，实现共同发展。其次，多边主义也有利于消除贸易性援助。国际组织可以从承接的援助项目中筛选出真正具有援助价值的项目，而不会产生为谋求“本国利益”在援助中掺杂无援助价值的项目的现象，从而有助于提高援助的有效性。总之，因为多边援助并不存在援助方与受援方面对面的交流，与受援方对接的援助主体是模糊的，所以不存在严格的援助方与被援助方关系。因此，多边援助有助于保证援助方与受援方之间平等的国际地位，部分解决双边援助中的有效性问题。

然而，以上观点很多是过于理想化的。对多边援助的批判有以下几个方面：首先，多边援助的资金和项目审批大多需要经过国际组织繁杂的流程处理，再进行二次分配，从而降低了援助的及时性。其次，在多边援助下，援助方对自己提供的援助资金的去向并不清楚，因而不能对援助资金的分配和援助项目的运营情况进行有效的监督和问责。多边援助也很难使援助方树立必要的所有权感来行使监督和问责权，导致大量未完成或管理不善的“白象”项目（指昂贵却无用的项目）的存在。例如，21世纪初，国际组织投入了大量资金，积极为乡村地区用电推广可再生能源技术，以提高电力资源的普及度并减轻资源耗竭的压力。但在实施过程中，该项目被证明由于缺乏有效的实施机制和具体的监督体系，最终收效甚微（Green，2004）^[11]。最后，在多边援助过程中，多层次的项目外包和繁杂的申请考核程序也会降低援助的有效性。因此，由双边援助到多边援助的变革虽然能部分解决国际发展援助与合作过程中出现的问题，但也导致了其他问题。

（三）援助及合作的监督与问责

对国际发展援助及合作项目的大部分评估结果表明，相对于声势浩大的初期投入，发展援助的结果并不尽如人意。在联合国千年发展计划中，其消除极端贫困和促进世界各国共同发展的目标似乎也并未通过发展援助取得突破性进展。Easterly（2007）在他的研究中曾指出，“在过去的42年间，共有5 680亿美元的援助送往非洲，但非洲中部国家的人均GDP 增长率却仍然近乎为零。接受援助最多的前四分之一的国家在这些年间几乎收到了相当于它们GDP总额17%的援助，然而它们的人均GDP增速仍然近乎为零。此外，基于大量救援资金和技术协助而取得成功的发展援助案例也很难找到……”^[12]以上问题的出现，除了由于援助途径的不适宜造成许多无谓损失外，主要是由于援助资金的流向及合作项目的开展情况并没有得到持续的追踪，资金的使用情况无人问津，项目的实施结果也无人问责。

目前，国际发展援助及合作的监督机制主要由各执行组织内部成立的监督机构提供，而对于援助资金使用情况及合作项目实施结果的问责工作则主要由独立的第三方机构（independent third parity）进行。在多边援助下，国际上实施发展援助及合作项目的多边机构主要包括四个：联合国、经济合作与发展组织、布雷顿森林机构（Bretton Woods Institution）下的世界银行和国际货币基金组织、G20。^[13]以联合国为例，各机构受到联合国内部监督事务厅（Office of Internal Oversight Services，OIOS）和独立审计咨询委员会（Independent Audit Advisory Committee，IAAC）的监督和问责。联合国要求各机构递呈独立的外部评审报告，避免内部利益的相互关联而造成监督失误。而在双边援助下，各个国家都自行设立了援助机构，例如美国国际开发署（The United States Agency for International Development）、英国国际发展部（Department for Interna￣tional Development，DFID）等（Williamson，2009）^[14]。各国的监督和问责机制则根据国内行政机构的设置而异。

但对于该体系能否保证为发展援助资金及项目提供有效监督和问责的问题，仍然存在争议。

首先，对于不同组织内部的监督机构，有研究表明（Wenar，2006），其职能履行情况较差。^[15]对于双边援助而言，资金使用和项目实施的目的性较强，监管过程较为清晰，但仍然存在内部监察不到位、由于私人关系网络造成监督不力的情况。对于多边援助而言，监督体制则面临更加严重的问题。有研究结果显示（Boone，1996），援助资金用于多边机构运营和规模扩大的比例很高，但没有得到相应的审查和监督。以联合国为例，虽然大量资金通过联合国下属机构被分派给贫困国家及地区，但援助效果并没有达到预期。联合国前秘书长安南在一次相关的世界峰会上就指出了这一问题。但他在没有真正关心资金的使用状况和项目的落实结果的情况下，仅呼吁加大对援助的投入，这一行为本身就反映出监督及问责机制都没有发挥应有的作用（Williamson，2009）。此外，由于联合国内部官僚主义作风泛滥，机构运营成本高而效率低，导致资金的浪费情况严重、项目的援助周期过长等众多问题，也没有得到相应的监督。而对于非营利组织和国际非政府机构来说，虽然它们不以营利为目的，但在提供援助资金和项目时没有同类竞争和市场选择的压力，也不对其他民众或机构负责，因而不利于监督和问责。

其次，对于外部评估和问责机制来说，由于国际上的多边援助机构在提供发展援助的过程中并不开展合作与协调工作，导致同一地区可能会接受不同国际组织和不同途径的发展援助，使受援方得到的发展援助资金和项目重叠，评估和问责机制的执行较为困难。Easterly（2006）指出，不同的机构设定不同的援助准则，使得各个机构指定的问责机构无法建立专门的责任分配制度，责任的设定及评判也因过于分散而不利于操作。^[16]

最后，监督机制的效果不明显，问责机制缺乏有力的支撑，造成了只关注援助的支出、不关心援助实施结果的情况。虽然过去的失误无人负责，但援助计划仍在不断扩大（Easterly，2006）^[17]。正如Williamson （2009）所指出的，国际发展援助及合作体系的评估标准并不能仅仅满足于对援助资金总额及合作项目实施数目的提高，更需要实现衡量标准由数量到质量的转变。而要做到这一点，若不建立有效的监督和问责机制，提高援助的质量就会变为一句空话。

综上所述，在当前国际发展援助及合作体系下，面临着对以政治治理为主要援助途径的调整、对以双边援助与多边援助相结合为援助交付方式的讨论、对无效率的监督与问责机制的完善等一系列问题。面对不断扩大的援助资金与逐步扩展的合作领域，迫切需要解决以上涉及的多方面问题，以提高援助资金的使用效率，实现合作项目的预期结果，以构建公平而有效的国际发展援助及合作体系。