三　国家基础权力：诠释中国例外的替代性理论

国家基础权力（infrastructural power）理论是一个解释中国例外现象，值得提倡的解释路径，因为它既具有上述三大解释路径的优点，同时又克服了某些不足之处，是一个综合性很强的解释概念与分析框架。在这个概念最初提出的时候，为了区别于专制权力（despotic power），迈克尔·曼将其定义为，国家对社会的渗透能力以及在社会中贯彻其政策的能力。[32]曼区别两种权力的目的，是为了解释现代民族国家的起源。在他看来，基础权力是现代国家的象征，因为高度中央化的国家具备了征税、合法垄断暴力、控制边界等能力。明显区别于马克斯·韦伯的功能性定义，曼保留了国家的功能性要素，但是更强调国家本质、国家权力的中央化的过程与结果，以及国家上层精英的角色。[33]不过，曼的概念化工作在近期得到了拓展。国家基础权力不仅仅被赋予了新的功能，而且那些权力的再生产机制也被不断地挖掘出来。

除了提供公共安全等传统的公共产品，通过提升财政能力、改善人口控制等机制，国家基础权力对政权的存续和政治稳定发挥着根本性的作用。[34]国家基础权力首先来自国家的能力，这种能力不同于韦伯意义上的科层制的能力，而是强调国家对社会的抽取、规制和控制能力。[35]其次，国家基础权力来自国家对人口的控制程度，基础权力越强大，空间控制的范围越广、越巩固；国家基础权力对社会的影响既来自自身有目的性的努力，也来自那些非目的性的间接行动。[36]再次，国家基础权力概念并非将社会对立起来，相反，它强调将国家与社会并置，既强调国家的自主性又肯定公民社会的自治力量；国家基础权力的力量正是来自国家有效地维持了对社会行动者的政治联系。[37]最后，政治稳定取决于国家在微观基础上的影响力，取决于国家在多大程度上将各种细微的矛盾和纠纷消解掉；基层政府与社会之间建立起来的讨价还价制度，是一种灵活应对社会挑战的机制。[38]

上述有关国家基础权力理论的发展，为我们诠释中国城市化的例外现象提供了难得的机会。具体而言，这一理论的相对优势表现在以下几个方面：第一，国家基础权力理论归根结底强调的是国家的中心作用，将国家带回到中心舞台，不仅响应了回归学派的理论呼吁，而且特别适用于中国的社会现实。在城市化过程中，正是国家凭借自身的结构、功能以及实际能力，推动着那些对社会影响深远的政策，确保社会在有序当中发生变化。第二，尽管曼本人偏向于在中央层面上讨论国家基础权力，但是，新的理论发展却使我们在微观层面上研究中国的社会秩序建设成为一种可能。[39]在某种程度上，基层政府对社会的影响力才能真正反映一个国家的治理能力，同时也回答了为什么整个社会能够维持稳定。第三，国家基础权力理论能够帮助我们在比较中深化对经验问题的认识。几乎所有的国家基础权力的研究都是比较视角的，不管是国家之间的比较还是单一国家内部的次级国家之间的比较，因为一个基本的理由就在于，比较能够揭示更加复杂的政治现象。当我们在微观层次上观察基层政府的时候，事实上，我们已经默认了比较研究的可行性。中国城市化所展示的地方经验已经为比较研究创造了机会。[40]第四，国家基础权力理论强调历史主义的分析。历史主义在中国的研究当中还很欠缺。如果我们试图通过城市化对中国的政治进行更深入的理解，历史主义是不可多得的方法论，因为城市“过去的社会关系、意识形态等……抑制着当下的社会关系以及由该种关系制造的产品”[41]。仅仅局限于观察眼前的现象，从而得出一个经得起检验的结论，显然是不太可能的事情。在城市化与政治稳定的两端，借助于历史主义的方法，我们或许能够建立起更长的因果链条，增加结论的稳定性和可靠性。

当我们在运用国家基础权力理论分析城市化与社会秩序的因果关系的时候，比较分析应当优先考虑几个关联度较强的变量：

（1）城市化的经济意义：城市化的一个积极方面在于，通过资源的集聚，能够带来经济繁荣，因为城市化伴随着人口密度的增加、投资的增加、产业集中、更大规模的消费，等等；地方财政的大幅度增长得益于城镇化，而财政的增长反过来又促进了城市化，城市基础设施、社会福利、公共安全等地方性公共开支在很大程度上得益于土地财政的收益。

（2）在城市新空间建设基层政府：社会是否稳定取决于一个基本的条件，即国家在社会中所能达到的范围，包括新兴的空间和新出现的人群；凡是国家组织难以覆盖的范围，往往成为社会不稳定的滋生的土壤。[42]房屋产权私人化创造了新的城市空间并促使新兴人群的出现，城市基层社区的利益结构与人际互动的模式也发生了变化，从而也为新兴阶层的集体行动创造了制度条件。如何让城市新成员在新的居住空间中既能保障自己的权益又能维持社区和谐，是国家面临的一项新任务。国家迫切地需要将自己的力量渗透到新的空间和新的人群。

（3）“去城市偏向”政策：我国的城市化吸取了其他发展中国家的经验教训，采取“去城市偏向”政策，运用再分配等手段，将城乡、贫富差距控制在相对合理的水平，有效地降低了不平等对政治秩序的潜在压力。国家“去城市偏向”政策体现在三个基本面向：一是实施大都市的郊区化政策，为贫困人口和流动人口提供均等的城市公共服务；二是在农村地区推行小型城镇化政策，既减轻大都市的人口压力，又可以让更多的农民分享城市生活；三是在城市贫困人口和农村人口中间建立起基本社会保障制度，缩小人口之间的贫富差距，降低贫困人口在市场竞争中的社会风险。

（4）建立城市整体治理体系：整体治理体系是着眼于提升城市管理水平的一项复杂工程，其目标就是在维护城市秩序的时候，能够保持地区、部门、社区之间的协同行动。整体治理体系的建设取决于三大机制：一是在城市社区向下延伸公共安全职能机构，扩大管理的范围，提升国家对城市人口的管理水平；二是在城市社区建立专门的社会矛盾化解机构；三是在社会矛盾治理机构之间建立更加紧密而有效的协作关系，对相关机构的权力关系予以制度化。