第二章　外国投资与国家安全审查

根据商务部2015年1月21日发布的数据，2014年中国实际使用外资1195.6亿美元，同比增长1.7%，连续23年居发展中国家首位。[49]2015年1月29日，总部设在瑞士日内瓦的联合国贸易和发展会议公布《全球投资趋势报告》，其中的数据显示，2014年中国成为全球外国投资的第一大目的地国，自2003年以来首次超越美国跃居世界第一。[50]我国在吸引和利用外资方面取得了卓越的成绩，并且还在不断推进改革以优化外商投资环境。上海、广东、天津、福建等地设立自由贸易试验区，将极大拓展我国对外开放的广度与深度，推动外商投资管理体制的科学化、国际化、法制化改革。随着外资开放程度的不断加深，国家安全问题逐渐凸显并受到高度重视，在外资开放与国家安全之间找到平衡点成为一项重要且艰巨的任务。针对外资的国家安全审查制度是承担这一任务的首要工具。我国的国家安全审查立法虽已起步，但立法层级较低，规则简陋。[51]商务部2015年公布的《外国投资法（草案征求意见稿）》就国家安全审查设专章规定，如果该法顺利通过，将是国家安全审查立法的重要飞跃。该草案征求意见稿中的国家安全审查制度主要吸收借鉴了西方国家尤其是美国的国家安全审查规则，借鉴其“形”虽较为容易，但只有领会其“意”才能真正发挥审查制度之效能。

在吸引外资来华投资的同时，我国企业也加快了“走出去”的步伐。但是，我国企业的海外发展之路除了商业风险，有时还会遭到威胁东道国国家安全的质疑，导致其海外并购投资屡屡受挫。因国家安全问题而遭遇阻碍的海外并购可以追溯到前文所述中国航空技术进出口公司收购美国MAMCO公司案。2005年，中国海洋石油有限公司以高出竞争对手美国雪佛龙公司10亿美元的价格竞购美国第九大石油公司优尼科，却因被指涉及美国国家安全问题而遭到来自美国国会部分议员、众议院能源和贸易委员会的强烈反对和百般阻挠，最终无奈宣布撤回报价。同样在美国受挫的还有三一重工集团对美国四个风电项目公司的收购。我国的两家电信设备制造商华为和中兴以其产品和技术优势，在海外的市场份额不断增加，但是它们在美、澳等国的并购投资也因国家安全问题而屡屡受挫。华为和中兴不得不在美国国会的听证会上极力申明自己在美国的并购投资对美国国家安全不会造成任何威胁。

无论“引进来”还是“走出去”，我们都面临国家安全审查问题。为了维护国家安全，我国必须建立有效的国家安全审查制度。为了使我国企业在海外顺利发展，我们必须客观、准确地认识东道国的国家安全审查制度。这就要求我们对国家安全审查的立法、执法与司法本质有清晰的认识。近年来，国内学者对国家安全审查制度作了大量的比较研究和规范研究，但是对国家安全审查的本质缺乏深入的研究和清晰的认识，甚至认为中国跨国公司的对美投资受到政治因素的影响。美国国内一些政治保守势力出于遏制中国崛起的政治意图，在经济民族主义的驱使之下，对中国跨国公司在美直接投资活动进行不同程度的限制，使得多项中国跨国公司对美直接投资活动因遭遇“政治壁垒”而受阻。[52]批评意见认为，国家安全审查制度被滥用，法律问题被政治化操作，东道国出于政治原因而阻止并购交易。但是，国家安全审查真的是一个法律问题吗？！国家安全审查虽处于法律的语境之下，但其内核是一个政治问题。法律化的外在表现形式并不会改变国家安全审查制度的内在政治特质，这一认识是准确理解、合理设立和有效运用国家安全审查制度的根本基础。