第二节　依法治国和建设社会主义法治国家

一、法治和依法治国路线的形成与发展

中共十一届三中全会以来，加强法律制度和法治政府、法治国家建设的问题越来越受到中共的重视。1981年中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”1982年，中共十二大党章首次规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。1997年，中共十五大报告将“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”，提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，第一次把“依法治国”即人民在中共的领导下，依照宪法和法律规定，逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变、不因领导人看法和注意力的改变而改变的原则，确立为中共治理国家的基本方略。1999年，九届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，“依法治国”被载入宪法。1999年11月，国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，提出：依法治国反映了新时期执政党领导方式的基本特征，依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分，本身就是体现党的执政地位和执政作用的重要方面；各级政府和政府各部门的工作人员特别是领导干部要从巩固中共的执政地位、维护国家政权的高度，全面、深刻地领会依法行政的精神实质，增强依法行政的自觉性，不断提高依法行政的能力和水平。2002年，中共十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，把依法治国作为“党领导人民治理国家的基本方略”和“发展社会主义民主政治”的一项基本内容，要求“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，提出要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，提高依法执政能力。2004年3月，国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确了此后十年全面推进依法行政的指导思想、具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，第一次全面规划了法治政府建设问题。2004年9月，中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》，将依法执政设定为“新的历史条件下党执政的一个基本方式”。2007年，中共十七大报告将落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会的目标。2010年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，重申了加强法治政府建设的重要性、紧迫性，并首次提出“提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”的要求。2012年，中共十八大提出“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”的目标，要求到2020年实现全面建成小康社会时，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”，将依法治国方略提到一个更新的高度。2013年11月，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了推进法治中国建设目标的任务，要求建设法治中国必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的原则。十八届四中全会是首次以依法治国为主题的中共中央全会，全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”，因此要“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”，对“法治中国”的建设给予前所未有的重视。

二、依法治国的基本含义

中国特色社会主义政治制度是“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”[254]的整体，中国共产党的政策和国家法律“都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的”[255]，中国共产党的领导贯穿、渗透到依法治国的全过程[256]，因此依法治国是中国共产党“领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式”[257]。

“党和法治的关系是法治建设的核心问题”[258]，在中国共产党与法治、依法治国的关系问题上，习近平认为：“党和法、党的领导和依法治国是高度统一的”[259]，即“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”。一方面，“党的主张通过法定程序”能够成为“国家意志”，党能够“通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”；另一方面，党“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，要“依据宪法治国理政”[260]，要“善于运用制度和法律治理国家”，要提高“科学执政、民主执政、依法执政水平”[261]。

中国共产党和法、中国共产党的领导和依法治国的高度统一还体现在中国共产党对法治、依法治国的领导与中国共产党必须在宪法和法律的范围内活动两者之间的关系方面。习近平指出：“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论”[262]，而“中国特色社会主义法治理论，本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果……中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式”[263]。习近平的这一论述清楚说明了中国特色社会主义法治是中国特色社会主义制度的组成部分，说明了依法治国是党领导下的依法治国。在指出党领导依法治国的同时，习近平也指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”[264]，这意味着包括中国共产党在内的“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责”，意味着各级党组织都“必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件”[265]。在此意义上，“坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”[266]。

在实施依法治国的具体工作中，习近平强调：“要旗帜鲜明坚持党的领导”，“既要坚持党对政法工作的领导不动摇，又要加强和改善党对政法工作的领导”；“要正确处理坚持党的领导和确保司法机关依法独立公正行使职权的关系”；“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”[267]；要求“凡属重大改革都要于法有据。……要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”[268]；要求“在法治轨道上推进改革”[269]；要求在立法活动中，“尊重和体现客观规律”，以“为了人民、依靠人民……创新公众参与立法方式”的态度进行“科学立法、民主立法”[270]；要求“提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性”[271]，发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，使“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步”，及时地制定新的法律法规来固定改革成果，也要及时地修改或废止不合适的现行法律法规，为改革扫除障碍[272]。

在依法治国的推进方面，习近平要求领导干部做尊法、学法、守法、用法的模范。他指出：“每个领导干部都要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，彻底摒弃人治思想和长官意识，决不搞以言代法、以权压法”，“要把厉行法治作为治本之策”，“要提高运用法治思维和法治方式的能力，……做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情”。为此，领导干部应当做到“守法律、重程序”“要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为”“要保护人民权益”“要受监督”[273]。此外，在依法治国的组织保障方面，习近平认为党政主要责任人是推进法治建设的第一责任人，要“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据”，认为这是“推进法治建设的重要组织保证”[274]。

三、社会主义法治国家的基本架构

2014年10月23日，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在这一总目标之下，《决定》对如何建成中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家做了具体部署，形成了社会主义法治国家的基本架构。

1.维护宪法尊严

《决定》指出：坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政；宪法是所有个人和组织的根本活动准则，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正，因此需要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。《决定》要求完善全国人民代表大会及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，加强备案审查制度；规定每年12月4日为国家宪法日；建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

2.完善立法体制，健全法律体系

在完善立法体制方面，《决定》提出要加强中共对立法工作的领导，规定：“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”。健全人大主导立法工作的体制机制，即建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案的制度，加强人大对立法工作的组织协调功能，健全立法程序。加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，规定重要的行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。明确立法权力边界，防止部门利益和地方保护主义法律化；加强法律解释工作；赋予设区的市地方立法权。

在立法内容方面，《决定》提出要加强重点领域的立法。即在公民权利保障方面，要加强有关公民权利，有关权利公平、机会公平、规则公平，有关保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，有关保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实的法律，有关增强全社会尊重和保障人权意识、健全公民权利救济渠道和方式等方面的立法。在市场经济方面，要健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款；加强企业社会责任立法；加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规。

在完善社会主义民主政治方面，要完善国家机构组织法，加快推进反腐败国家立法，完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。

在文化方面，要制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化。制定文化产业促进法，把行之有效的文化经济政策法定化，健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范。制定国家勋章和国家荣誉称号法。

在互联网立法方面，要完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规。

在保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设方面，要完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规；加强社会组织立法，制定社区矫正法。

在生态和环境保护方面，要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。

3.依法行政，建设法治政府

《决定》要求：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

第一，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，不得法外设定权力；没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，消除权力设租寻租空间。

第二，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。

第三，要健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确；建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论；推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者造成重大损失、恶劣影响的，要严格追究行政首长和相关责任人员的法律责任。

第四，深化行政执法体制改革。在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，推行跨部门综合执法；统一领导和协调市县两级政府行政执法管理；理顺行政强制执行体制；理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。

第五，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度；执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩；健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

第六，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度；建立执法全过程记录制度；重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为；严格执行重大执法决定法制审核制度；建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度；加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平；全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

第七，强化对行政权力的制约和监督，加强对政府内部权力的制约。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度；完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序；完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖；强化上级审计机关对下级审计机关的领导；探索省以下地方审计机关人财物统一管理；推进审计职业化建设。

4.公正司法

在保证公正司法、提高司法公信力方面，《决定》提出：第一，要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，包括：建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判制度，完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定；建立健全司法人员履行法定职责保护机制。

第二，要优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制；实行审判权和执行权相分离体制；统一刑罚执行体制；实行法院、检察院的司法行政事务管理权和审判权、检察权分离机制；在最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件；调整行政诉讼案件管辖制度，解决行政诉讼立案难、审理难、执行难问题；将立案审查制改变为立案登记制，保障当事人诉权；完善审级制度，通过不同审级功能配置，实现审判纠错，维护裁判权威；完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的司法监督制度；建立检察机关提起公益诉讼制度；健全司法机关内部监督制约机制，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度；完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制。

第三，推进以审判为中心的诉讼制度改革。在办案过程中，全面贯彻证据裁判规则，统一法律适用标准，坚持事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正；完善证人、鉴定人出庭制度，使庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用；实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。

第四，实行司法活动的公开透明运行。通过完善人民陪审员制度，保障公民的陪审权利，扩大公民的参审范围；推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，实现执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书的公开，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。

第五，加强对司法过程中各种当事人基本人权的保护。它包括：强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障，落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则，完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序；通过监督、威慑和惩戒等法律制度的建设，保障胜诉当事人权益的实现；实行诉访分离制度，保障当事人依法行使申诉权利。

第六，加强对司法活动的监督。完善检察机关行使监督权的法律制度，加强检察机关对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督；完善人民监督员制度；规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为；克服特权思想、衙门作风、霸道作风，惩治粗暴执法、野蛮执法行为。