22.律师为城中村改造提供法律服务之探讨（以广州为例）

张俊锋[1]

一直以来，土地的一级开发垄断于政府之手，即集体所有的土地不能在房地产开发市场流通。要进行房地产开发，土地性质必须由集体土地转换为国有土地。但是，根据现行《土地管理法》之规定，只有国家征收后，集体土地才能转为国有土地。国家征收的弊端是土地升值价值大部分落于政府之手，村集体及村民无法得到合理的补偿，出现政府与村民争利之矛盾。由于城中村位于城市中心，集体土地的可预见利益更大，村集体和村民博弈能力也相对较强，政府一般无法采用征收的方式来完成城中村改造。此外，对于经济发达、财力雄厚的沿海地区的政府，其进行城中村改造的目标主要在于城市的整治，而非是通过土地一级市场开发获取巨额的财政资源，所以这些地方政府更愿意放弃征收手段，同意符合条件的集体土地直接转性为国有土地用于城中村改造，实现社会与村集体的共赢。在实践中，这些地方政府在改造过程中尚有税费、部分土地出让金的实际收益和GDP的增量，也能获得可观的收益。由此可见，城中村改造无论是采用何种模式，实质就是农村集体经济组织通过将部分集体所有的土地转变土地性质为国有土地并取得国有土地使用权，村集体经济组织通过转让国有土地使用权进行融资，用获取的资金来进行复建房的建设，简单地说就是“卖地建房”，是集体土地流转的一种特殊方式。

广州作为国家五大中心城市之一，具有重要的战略地位。尽快解决城中村“脏、乱、差”问题以带动城市建设，已经成为广州近年来的主要任务之一。在广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》和广州市《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》《广州市城市更新办法》等相关地方政策陆续出台后，广州的城中村改造工作正式进入了丰收的季节。根据上述政策的规定，广州城中村改造的特点在于明确了村集体自主开发的原则，政府在改造过程中处于指导的地位，一定程度上消除了以往直接征收集体土地而出现政府与村民争利的消极影响。在全国范围内，广州市城中村改造是相对较新的领域，是能够突破我国土地城乡二元制束缚的创新点，具有重要的示范意义。

一、广州城中村改造的主要模式简介

广州作为城中村问题比较突出的城市之一，近年来城中村改造取得较好的成效。广州的城中村改造曾总结出“两项原则”和“四项转制”的经验，所谓“两项原则”，即“市政府不直接投资”和“不进行商业性房地产开发”的原则。“四项转制”指城市建成区内的城中村农民转为居民；村委会转为居委会；原农民使用并所有的集体土地转为国有土地，村民宅基地房屋权属转为城镇房地产权属；原村委会管理的集体经济组织转为集体法人股东和个人股东共同持股的股份合作制公司，将原农村管理纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供气及治安等纳入城市管理范畴。目前，政府正按照“先行试点、稳妥进行”的原则，选择有代表性的城中村先行试点改造，积极稳妥地推动城中村改造的进行。

从当前城中村改造的模式来看，广州城中村改造实行“一村一策”政策，主要包括通过“招、拍、挂”方式出让部分土地使用权而获取改造资金的猎德村模式，村集体直接与开发商合作建房的林和村模式以及村集体经济组织委托开发商进行改造的琶洲村模式等。

目前广州市已经进行的城中村改造项目，虽然实行“一村一策”政策，但基本上仍然是以猎德村模式为蓝本，只是具体操作有所不同，即通过出让部分土地使用权以获取回迁改造资金的模式。无论哪种模式，由于村集体经济组织不具备资金实力和房地产开发的技术、管理能力，无法实现真正的自主开发，所以在今后的长时间内城中村改造将基本只能通过引入社会力量（开发商）来进行改造。

猎德村模式是将部分土地以“招、拍、挂”的方式进行融资，并用融资的资金自主建设回迁房的方式（但也引入开发商）。这种模式是猎德村集体完成土地转为熟地之后，才通过“招、拍、挂”进行融资。但是，在土地整理过程中，猎德村集体需要自行垫付高额的临迁费和各种货币补偿金（以杨箕为例，每平方米的支出在1400元以上），总金额以数亿计。在猎德村启动城中村改造前，猎德大桥修建征地，村集体经济组织因此获得了巨额的土地补偿金，猎德村才有能力以这种方式进行开发，所以并不是所有村集体均能完全参考该模式。若村集体经济组织没有这样的经济实力或机遇，就不能在前期支付临迁费和其他货币补偿，难以取得村民的信任，签约工作无法进行，导致村集体难以完成相关的动迁工作。此外，在这种模式中，土地的“招、拍、挂”实行的是价高者得的政策，村集体可能因此引进一个完全陌生的开发商。但是，政府对项目规划是整体批复，即复建区和融资区的规划是一体的。如果在改造前村集体经济组织未能与开发商事先有意向，并由开发商负责项目的设计和规划的沟通工作，则整个项目有可能因为双方的磨合拖延，从而影响到村民的回迁时间。

林和村模式，是村集体经济组织经政府批准后，以自主开发的名义，选定开发商进行合作开发，不进行土地“招、拍、挂”手续，而是村委会将国有土地使用权转入项目公司后将项目公司股权转让给合作方形式进行融资。其优点是村集体经济组织与开发商能很好配合，决策速度快，且相关的补偿标准较高，但该模式在当时仍是创新事物，直到《关于印发进一步规范城中村改造有关程序的通知》（穗旧改办〔2011〕51号）才作为普遍性政策确定下来，所以林和村模式不容易复制。

琶洲村改造模式是一种创新的尝试，即在村集体的委托下，保利地产公司作为城中村改造的动迁主体，开展整个琶洲村城中村改造工程。这种模式彻底改变以往由村集体作为改造实施主体的模式，引进了更为专业的改造模式。但是，村民跨越村集体而直接与开发商签订相关安置协议的法律关系，是否有悖于我国目前关于农村集体土地管理的法律规定？村集体直接脱离改造主体的模式又是否增大了无法保障日后回迁房建设质量的风险？在上述琶洲村创新改造模式下，这些问题是值得我们注意的。

二、律师参与城中村改造项目的角色定位

律师作为专业的法律工作者，参与城中村改造业务，为相关利益主体提供专业的法律服务，协调各方利益，在化解社会矛盾和维护社区稳定方面发挥着无可替代的作用。律师参与城中村改造，根据服务对象的不同而产生不同的角色定位：

（一）当好村集体经济组织的参谋

城中村改造涉及千家万户村民的切身利益，一旦启动，只能成功，不能失败，否则将会影响社会的稳定及其他城中村的改造工程，带来不可预计的消极后果，所以城中村改造的每一步骤都必须依法依规、公开透明。只有得到广大村民的积极支持，才能使城中村改造顺利进行。城中村改造按照“以政府主导，以村为改造主体”的原则，在法律上改造主体是村集体经济组织，但在改造过程中涉及土地使用权、规划、建设、城管等各个方面，又必须依靠政府的大力支持。

现行城中村的改造模式实际上是村集体经济组织负责发动群众、政府负责解决改造的政策决策等问题。村集体经济组织处于政府和村民之间，在上传下达改造政策和实际情况的过程中，对法律服务存在着现实的需求。律师作为专业人员应当好村集体的参谋，能为村集体对各类问题提供“依法依规”的解决方案，满足政府及村民对村集体的工作要求，保证改造工程的严谨性、合法性。例如，在拆迁改造方案的制定、拆迁补偿协议的拟定、补偿计算表的制定、保证城中村改造的程序合法性、解决村民家庭内部法律纠纷、解决合作建房纠纷、解决“拒迁户”问题、与开发商的谈判和合同审查、回迁方案的制定、回迁时房产权属见证等方面，律师均可以提供法律服务。

（二）做好村集体经济组织和政府部门之间的桥梁和纽带

城中村改造实行的是“以政府为主导，村为改造主体”原则。鉴于我国土地的特殊政策及法律规定，政府的批文决定了村集体土地的价值。除地理位置的因素外，政府批准的规划在相当大程度上决定了村集体的土地价值，也就决定了拆迁补偿待遇的高低，而这又正是城中村改造成败的关键点。

由于目前城中村改造只能通过引入开发商来进行改造，城中村改造实际上是村民（村集体）、政府、开发商三者利益博弈的过程。政府代表了公共利益，需要寻找一个平衡点，具体就是规划方案对各方利益的平衡。而政府批复的规划是多少，直接决定了开发商可能给予村民的利益有多少。村民因此获利的多少，又决定了城中村改造能否获得成功。由此可见，政府在城中村改造中起到了至关重要的作用。

房地产开发，规划先行。如果在城中村改造项目实施前，规划方案未能获批而启动改造是比较冒险的做法，如有的城中村改造项目，至今政府尚未批复规划，或者被政府修改了规划方案，导致开发商在改造项目中获利减少。这种情况的出现，其实就是开发商与政府未能就利益问题达成一致，当然也不可避免地将村集体卷入其中。若因此耽误了城中村改造进程，将可能导致社会不安定的情况出现。为了避免这种情况的发生，村集体应请求政府在改造前就大体确定规划方案，避免日后开发商与政府发生僵持，导致拖延城中村改造进程，耽误了村民的回迁时间。

律师谙熟法律，具有城中村改造经验的律师，还应当熟悉城中村改造的各项政策，为村集体及时提供各项政策的法律意见，让村集体更方便地就各类问题向政府部门进行汇报或请求协助。由于广州市城中村改造依照“一村一策”的原则，各个村的情况各有不同，政府给予各村的改造政策也不一样。在贯彻政府有关政策时，律师可以向村集体经济组织就改造政策进行解释，向村集体经济组织提供改造的操作程序和步骤的方案，并依照政府的相关规定，向政府相关部门提交相关请示报告、拟定相关法律文书，并将村集体经济组织在改造过程中所遇到的问题，提供相关法律解决方案（包括代为拟定请示、报告）供村集体经济组织和政府部门参考。

村集体做好与政府部门的沟通工作十分必要，而做好沟通工作的关键是对各项城中村改造政策的深入了解以及对各类法律关系的准确把握。为了做好这方面的工作，律师应积极协助村集体与政府部门的沟通工作，出具各类符合政策要求的申请或报告文书，使政府的要求在村集体的改造工作中得到贯彻，使政府及时了解村集体的改造进程。

（三）担任村集体经济组织与村民（居民）利益的协调者、村民之间利益冲突的调解者

动迁期间，在与村民签订拆迁补偿协议时，村集体必须要确定被拆迁人的合法主体资格，但该确认工作又可能因产权人去世或存在合作建房等情况而复杂起来。由于宅基地登记在法律上是代表登记制度，是以户为单位确定使用权人，所以登记时往往是以户主作为登记使用权人，但是房屋的实质使用人可能不仅仅是该户主，而是家庭其他成员或合作建房者。若家庭其他成员或合作建房者以此反对户主成为签约的合法主体，要求对补偿待遇进行分割，村集体将陷入两难的局面。此外，若在宅基地房屋登记产权人死亡后，各个合法继承人均要求分割补偿待遇，但其中继承人且是房屋实质管理人又不愿意分割，导致签约主体暂时无法确认，这也是村集体在签约阶段经常面临的问题。如果签约主体错误，会导致村集体经济组织产生法律风险。这些工作涉及宅基地行政管理关系、家庭、婚姻、继承等方面民事法律关系，律师作为专业人员能准确地为村集体判断合法的签约主体，或者制定最低法律风险的签约模式，确保城中村改造顺利推进。

城中村改造涉及村集体利益和村民的个人利益，涉及面广，所以也不可避免地出现“拒迁户”。这些“拒迁户”的理由繁多，有的是认为补偿标准低，有的是认为改造工程不合法，有的是认为村领导不廉洁，有的就是不同意、甚至本来就反对城中村改造，该类纠纷原因有多种，主要系因补偿标准发生争议。但是，在改造启动且签约人数达到绝大多数后，城中村改造不可逆转，更不可能因为几户“拒迁户”而停止。同时，作为改造主体的村集体，代表的是村民集体的利益，若为了满足“拒迁户”的要求，便向他们额外支付补偿费用，其实就是极为不公平的现象，将可能引起其他村民的不满，甚至因此产生更多的“拒迁户”。在“拒迁户”要求过高拆迁补偿待遇而村集体无法且不可能满足其诉求的情况下，改造时间将会拖延下去，导致各方利益受损。

由此可见，在动迁过程中，村委会最需要解决的是与村民签约和收房的问题，如存在障碍，将会影响改造进度，最终损失的是全体村民的利益。对于村民因个人利益与集体利益存在冲突、村民家庭成员内部利益冲突、村民与合作建房者之间的利益冲突等问题，村集体经济组织作为全体村民利益的代表，必须尽快解决这些矛盾，才能继续顺利推进改造工程。实践证明，律师及时介入这些纠纷，将加快纠纷的解决时间，促使房屋权益人尽快签约及交付房屋给村集体。律师参加重点“拒迁户”的动迁工作，可以根据他们拒绝签约和交房的原因作出法律判断，是属于家庭成员之间的矛盾、合资合建的矛盾，还是婚姻继承方面的问题。律师再根据上述不同的类别，代表村委会做“拒迁户”村民的工作，对他们解释法律、调解纠纷，并为他们起草相关的补偿待遇分配协议书，促进他们尽快签约及交付房屋。律师代表村集体经济组织为村民提供法律服务，以解决村民之间的民事纠纷，一方面能解决动迁中签约和收房的问题，另一方面也化解社会矛盾，维护社会稳定，使城中村改造顺利进行。这种已经获得实践证明的模式是值得其他待改造村集体借鉴的。

三、律师在城中村改造过程中为村集体经济组织提供的法律服务项目简述

为确保改造工程的严谨性、合法性以及村集体的权益保护，笔者认为，律师参与城中村改造，按照城中村改造的不同阶段，可提供相应的法律服务。

（一）在方案编制阶段

1.提供改造的相关程序和步骤的方案；

2.进行现状摸查（内容包括社会现状、用地现状、权属状况、建筑物现状、留用地指标落实情况、文物、历史文化街区、有保留价值的建筑、古树名木现状、历史资料：图片、影像等）时，为村委会用地状况、权属状况、用地指标等提供法律分析意见，以便进行方案编制时争取对村集体经济组织有利的结果；

3.在方案编制时，对拆迁安置补偿方案（补偿安置原则、基准面积、改造成本、回迁时序等）、融资模式（公开出让、明确是否捆绑安置房建设、自主改造、整体搬迁）、资金平衡、筹措、运作方案等问题提供法律意见；

4.参与拟定拆迁安置补偿方案，提供其他村的补偿方案供村集体参考；对确定自主改造的主体，获得村集体经济组织80％成员同意的表决等提供法律意见和处理方案，保证城中村改造的合法合规性。

（二）拆迁期间的法律服务

1.草拟《拆迁补偿安置协议》《补偿待遇计算表》；提供拆迁的相关程序和步骤的方案；对相关的基层动迁人员进行培训，指导他们如何应对村民可能提及的各类问题；

2.确定签约人的主体资格，必要时负责与被拆迁人的签约工作；向被拆迁户解释拆迁政策；调解被拆迁人家庭成员间因拆迁补偿产生的纠纷，并拟定相关协议；调解村民与合作建房者之间因拆迁补偿产生的纠纷，并拟定相关协议（包括提供解决方案）；代表村集体经济组织与部分被拆迁人进行谈判及提供法律意见及法律解决方案；

3.参加政府部门与村集体经济组织的拆迁工作会议，就拆迁过程中产生的问题提供法律意见和解决方案；为村集体经济组织草拟相关文书、通知、公告；

4.针对拆迁过程中所产生的“拒迁户”，提供可行的法律解决方案，代理村集体经济组织对“拒迁户”进行诉讼或者代理村集体通过行政裁决途径解决纠纷；

5.参与拟定融资土地“招、拍、挂”方案，拟定资金监管办法和协议；在确定开发商后，为村集体经济组织草拟与开发商的相关合同，充分降低村集体可能面临的法律风险。

（三）建设期间和回迁过程中的法律服务

1.回迁安置房屋建设期间为村集体经济组织提供法律意见，包括审查相关建设合同、监理合同等；参与解决在回迁期间有关村民对改造工程的各类争议；

2.对回迁人资格的确认；参与拟定回迁选房方案的制定；根据需要，参与相关的选房决策或活动；

3.根据需要，向被拆迁人提供析产、更名、继承回迁房屋确权见证服务。

城中村改造涉及土地、房地产开发、婚姻家庭财产关系等多方面的法律问题。律师作为社会法律工作者，担任村委会（经济发展公司）的法律顾问，可以作为村集体经济组织的参谋、村集体经济组织与政府的纽带、村集体与村民（居民）利益的协调者、村民之间利益的调解者，积极参与到城中村改造项目中，为城中村改造和社会稳定提供优质的法律服务。

---

[1]张俊锋，广东君厚律师事务所。