19.人防工程产权归属立法现状研究及建议

刘继承[1]

一、人防工程产权归属立法现状分析

（一）人防工程所有权归属的立法存在缺失

在法律层面，我国目前仅有《人民防空法》规定的“谁投资、谁使用、谁受益”的原则，即“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。《物权法》同样也回避了人防工程的权属问题。

在部门规章层面，国家人民防空办公室、国家国有资产管理局于1998年颁布的《人民防空国有资产管理规定》中规定：“人防国有资产是国防资产组成部分，是指人防主管部门及所属单位占有、使用及管理的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。”但该规定只是针对由人防部门占有、使用的国有资产和管理的人防工程，并不针对随着投资多元化而发展起来的区分所有权建筑物人防工程（如住宅小区人防工程）。

综上，关于人防工程所有权的归属问题，我国目前的法律没有明确规定。而这种国家法律层面的立法缺失，也导致了地方性规定的不一致。

（二）人防工程所有权归属的地方性规定不统一

经过对北京、广州、上海、辽宁等地关于人防工程的地方性规定的研究，笔者认为对于人防工程所有权的归属，目前主要持有三种不同的态度，结合目前理论界的研究，笔者将这些地方性的规定分别归纳为：国家所有、投资者所有、并存。

1.国家所有

持归国家所有态度的，认为人防工程一方面属于国防建设的重要部分，因此其功能决定了其所有权只能由国家来行使，另一方面，人防工程能够在平时为经济生活提供场所，融入经营，又体现了人防工程的社会经济属性。因此持归国家所有态度的理论主张所有权归国家所有，但使用权可与所有权分离，由单位或个人依法使用。

关于人防工程归国家所有的地方性规定，2004年北京市人民防空办公室对人大代表的复函《关于人大代表对人防工程产权问题的回复》中就有所体现。该复函回复称，开发商一旦卖出其开发的房屋，就不再是修建防空地下室的投资主体的主体地位，投资者也就随之变成了购买房屋的人。而国家为鼓励开发商修建防空地下室，为开发商的建设提供了减让土地出让金、减免有关税费等优惠条件，应视为国家对防空地下室进行了投资，因此防空地下室产权应归国家。

2.投资者所有

持归投资者所有态度的，以《物权法》规定的合法建造取得物权作为理论依据，主张人防工程的投资者因合法建造的事实行为而取得人防工程的所有权。因此，国家投资建设的人防工程，所有权就归国家所有，社会资金投资建设的人防工程，所有权就归投资人所有。以上海市为例，上海于2010年正式出台了《上海市民防工程建设和使用管理办法》，该办法明确规定：“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。”

3.并存

持并存态度的，认为人防工程的投资多元化，且人防工程构筑形式多样，因此不能一刀切地规定所有权归国家或建设单位、投资人所有，而应结合国家所有说和投资者所有说，按照投资主体、构筑形式等对所有权的归属进行区分，国家所有和投资者所有两种所有权形态并存。以辽宁省为例，该省在2008年公布的《关于贯彻落实〈国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见〉的意见》中将人防工程的权属分为三类：（1）人民防空主管部门单独修建的人民防空工程，属人民防空国有资产；（2）结合民用建筑修建的防空地下室，产权归国家所有；（3）集体或个人利用非国有资金（法律规定义务以外）投资建设的单建式人民防空工程，产权归投资者所有，其中享受人民防空优惠政策的部分，产权归国家所有。

（三）广州适用产权与建设用地使用权一致的产权原则

在众多的地方性立法中，值得一提的是广州的做法。2014年2月1日，《广州市人民防空管理规定》出台，在人防工程权属的确定方面，广州创设性地提出了产权与建设用地使用权一致的产权制度，在人防工程的权属认定上适用与建设用地使用权相一致的原则。该规定第二十五条规定：“人民防空工程所有权归属的确定依据《中华人民共和国物权法》和有关法律、法规的规定，适用与建设用地使用权相一致的原则。”该项产权制度在全国都属于开创性的突破。

实际上，在《广州市人民防空管理规定》出台之前，广州就出台了《广州市房地产开发项目车位和车库租售管理规定》，该规定明确：“人防工程中车位、车库的房地产权证，需注明相关使用注意事项。”这意味着，广州的人防车位、车库根据实际情况，是可以办理房地产权证。这是广州在探索人防工程权属适用房地合一原则的第一步。

实践证明，人防车位、车库产权证的办理，对于人防工程的管理和使用都有积极的促进作用。因此，为了进一步促进人防工程的开发建设，理顺各个主体之间的关系，减少产权纠纷，广州进一步明确了人防工程所有权的归属的确定适用与建设用地使用权一致的原则。广州的经验非常值得借鉴和参考，完全有可能成为日后国家法律层面立法的重要参考经验。

二、关于人防工程权属立法的建议

人防工程的投资来源是多元化的，有纯粹由国家财政投资的，也有建设单位和个人投资的。例如，人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程的建设经费由中央财政和地方各级财政提供。而防空地下室工程（尤其是结建人防工程）的经费大多是由社会资金筹措的。对于由国家财政投资的人防工程，权属归国家所有，理论界已无异议，国家法律层面却依然语焉不详，进而导致了大量跟人防工程权属、使用、收益有关的争议。因为笔者认为，国家应加快对人防工程权属的立法。笔者特针对人防工程的权属，结合国家、建设单位、业主各方的利益和管控需求，本着理清产权关系的目的，提出如下立法建议。

（一）约定优先原则

意思自治原则是民法和合同法的基本原则之一，当事人享有充分的合同自由，任何单位和个人不得非法干涉。《物权法》第七十四条就是约定优先原则的体现，该条规定开发商与业主可以通过出售、附赠或者出租等方式约定小区内车位和车库的归属。

笔者认为，在确定人防工程的权属时，也可参照《物权法》规定的前述原则，即有约定从约定，在人防工程具备了专用权利对象所必须的可分割性和独立性时，允许开发商和业主之间通过约定的方式确定人防工程的产权。例如，当人防工程作为地下车库时，就可以通过约定的方式，将产权确定到买受人名下。实践中，包括广州、上海等省市的地方性规定中已经明确了人防工程车位可以进行转让，可以办理权属证书，这正是“有约定从约定”的原则在实践中得以认可并运用的体现。

（二）没有约定的情形下归投资者所有的原则

在我国民法体系中，投资也是所有权原始取得的重要方式之一，只要投资不违反法律规定，投资者就应取得其投资生产所得及收益的所有权。《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条就规定了地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁收益、谁维护”的原则。笔者认为，在没有特殊约定的情形下，人防工程的权属确定就应当适用“谁投资，谁所有”的原则。在没有约定的情形下，开发商基于投资建设行为取得人防工程的权属，但如果开发商把建造人防工程的成本核算在开发成本之内的，则“投资者”的角色就从开发商转化为业主，在人防工程不具备构造独立性和利用独立性的情况下，人防工程归全体业主共有。

（三）房地权利主体一致的原则

从法律原则而言，对于产权登记，我国实行的是房地权利主体一致的原则。《物权法》第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”《房屋登记办法》第八条规定：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”这些法律规定都是坚持房地权利主体一致的原则的体现。笔者认为，人防工程的产权登记也应当适用房地合一的原则，在人防工程的产权登记方面，除了按照普通区分所有权建筑物的产权登记原则进行登记，还应当注明“人防工程”的性质，以便国家对人防工程的管理。

（四）产权与管理权分离的原则

人防工程产权的分散与管理的统一并不矛盾。类似所有商品房住宅小区一样，商品房的产权都是分散在各个业主身上的，但这并不影响业主委托物业服务企业或自行组织对小区进行管理。因此从结果上看，虽然人防工程的产权分属于不同的业主，但并不影响其战时防空效能的发挥，国家仍然可以从更宏观的角度行使管理权。

基于此，笔者建议国家可参照区分所有权建筑的物业服务法律体系，通过立法确定人防工程产权与管理权分离的原则，要求人防工程产权分散的单位必须建立人防工程的统一管理体系，从法律上保障人防工程平时的统一、有效、高水平管理和战时的顺畅转换。

三、结语

我国人防工程数量庞大，但由于产权归属界定不明致使权利的边界处于模糊状态，最终导致了资源配置的不合理和低效率，进而严重影响人防工程平时利用效益和战时防空效能的发挥。

笔者认为，对于国家而言，国家对人防工程管理的根本并不在于产权能否归国家所有，而在于：（1）人防工程防护功能在平时使用中得到良好的维护和管理；（2）平战转换及时和顺畅。明确人防工程的产权归属，在建设方面，可以加强国家对社会资金投资方向的导向性，更多社会资金被激励用以开发、使用和管理人防工程，从而可以有效缓解国家财政资金的压力；在管理方面，人防工程维护管理的权责得以厘清，国家有关人防工程的政策和举措能够真正落实到位，从而可以提高国家对人防工程的宏观调控水平。因此，尽快确定人防工程的权属问题，是解决人防工程管理的关键所在。笔者也希望国家能够高度重视人防工程的权属立法，尽快开展有关立法调研工作，有效推动人防工程权属的立法。

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[1]刘继承，广东胜伦律师事务所。