一、PPP项目实施方案中相关主体定位的法律风险评析

《某水利工程PPP项目实施方案》对相关参与主体的角色定位如下：

1.项目发起人：某区人民政府、某水利投资有限责任公司（以下简称“某水投公司”）。2.项目实施机构：某区水务管理局。3.项目业主：XX公司（由某区政府与某市政府新设或指定已成立的公司）。4.项目公司：某水投公司、某区人民政府和中标社会资本为本项目实施合资组建形成的公司。5.政府出资人代表：XX公司。

（一）对于PPP项目发起人的主体定位

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第六条的规定：“……政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。（一）政府发起。财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。（二）社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。”因此，对于PPP项目的发起人，有且仅有两类：政府或社会资本（见下图）。

因此，《某水利工程PPP项目实施方案》中某区人民政府、某水利投资有限责任公司共同作为PPP项目发起人，但某水利投资有限责任公司又不是社会资本方，这种主体定位，与《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》的相关规定，并不一致。

（二）对于PPP项目SPV与项目法人的主体定位

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第二十三条的规定：“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。”《某水利工程PPP项目实施方案》规定项目公司（SPV）由某水投公司、某区人民政府和中标社会资本为本项目实施合资组建形成的公司，但是某水投公司的主体身份并非政府指定的相关机构，因为《某水利工程PPP项目实施方案》已经规定了政府出资人代表为XX公司。

另外，将项目公司（SPV）与项目法人分设，虽然法律上并无禁止，但是在《某水利工程PPP项目实施方案》的前后文表述中，将项目公司（SPV）与项目法人在局部章节中表述混同且对整个项目的方案设计也前后不一。