误区之一

第一个误区是认为只有政府付费的PPP项目才有必要开展财政承受能力论证。

把其列为第一个，是因为在实际工作中，不怕遇到不懂的人，最怕遇到懂一些的人。就像学写字一样，老师说，“一”字是横着画一笔，“二”字是横着画两笔，“三”字是横着画三笔，然后学生很聪明，认为万事都很简单，不就是画几笔吗？学生就认为把所有知识都学到了，然后把老师解雇了。在PPP项目中，也存在此种情况，认为财政承受能力，不就是只有在财政付费的时候才论证吗！而且并不是所有的PPP项目都需要财政付费，比如使用者付费或者使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目就不需要财政付费，既然不需要财政付费，那就不需要做财政承受能力论证了！

这就是一个典型的误区。但是误区在哪？

误区是，即使是使用者付费或使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目，政府并非不付费。当然，在这种误区里面，有正确的地方，那就是：第一，正确划分了PPP项目的类型：政府付费类PPP项目、使用者付费类PPP项目、政府付费加可行性缺口补助类PPP项目和使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目；第二，正确表达了财政承受能力论证是论证政府在付费时有无付费的能力。但并不能简单地认为，使用者付费类PPP项目或使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目就不需要政府付费。理由如下：

第一，该PPP项目是否需要由政府和社会资本方共同出资设立项目公司？答案如果是肯定的，那么，政府方出资项目公司的资金，就需要政府付费。既然需要政府付费，不管是哪一类型的PPP项目，是否都需要做财政承受能力论证？当然，有些PPP项目设立项目公司时，政府方出资的主体不是政府，而是作为政府出资人代表的国有企业，国有企业用它的自有非财政性资金出资，不使用财政性资金，也就不需要做财政承受能力论证，这种说法对吗？对于答案，要看以下第二点分析。

第二，该PPP项目在运营维护期是否需要政府补贴？答案如果是肯定的，即使在设立项目公司时，政府方的出资资金是由政府出资人代表的国有企业用其自有非财政性资金出资的，也需要进行财政承受能力论证。如果在PPP项目的运营维护期，也不需要政府补贴，是不是就不需要进行财政承受能力论证？

第三，该PPP项目是否需要政府提供相关配套？答案如果是肯定的，比如政府对项目红线范围外的“三通”应负责投资建设到位，政府对该PPP项目产品或产出的购买要提供相关配套等，是不是需要政府付费？如果需要，则需做财政承受能力论证。即使在该PPP项目中，不需要政府提供相关配套，也需要开展财政承受能力论证。这也就是第四点理由。

第四，该PPP项目，政府方是不是需要承担相应的风险？在任何一个PPP项目中，政府方不可能不承担风险而将所有的风险均转移给社会资本方，那样的PPP项目就不再是PPP项目。根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十一条的规定：“……原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担……”一旦风险发生，尤其是应该由政府方承担的风险发生时，是否需要政府付费？另外，还有如下第五点理由，也是任何PPP项目均须开展财政承受能力论证的原因。

第五，该PPP项目，是否存在可能会提前终止的情形？结婚时，不会说离婚。但是在PPP项目合同签订时，PPP项目合同却必须具备关于提前终止事宜的“离婚”话。对此，财政部《PPP项目合同指南（试行）》第二章第十八节“违约、提前终止及终止后处理机制”中特意予以规定，在PPP项目合同提前终止时，区别不同的情形，政府方会存在回购义务与回购补偿的责任。一旦需要政府回购或补偿，是不是也就需要政府付费？因此也就需要做财政承受能力论证。

因此，只要是PPP项目，就需要做财政承受能力论证。