二、捆绑经营性资源以吸引社会资本参与准经营性的水利PPP项目

（一）准经营性的水利PPP项目经营收入不足以弥补融资建设运维成本

1.融资金额巨大。凤升水库属准经营性项目，2013年重庆市发展和改革委员会以渝发改农〔2013〕259号文对该项目可行性研究报告进行了批复；2013年9月，重庆市发展和改革委员会、重庆市水利局以渝水许可〔2013〕142号文对该项目初步设计报告进行了批复，批复概算总投资为57474万元，资金筹措方案为中央及市级投资补助45980万元（其中争取中央预算内投资20000万元），其余11494万元由彭水县自筹。但彭水县政府财力有限，该11494万元资金需要融资，需要由PPP项目的社会资本方提供。同时，正因为彭水县政府财力有限，通过政府购买服务的方式或政府提供补助的方式，基本不可行。

2.运维成本与收支基本实现平衡，但几无盈利空间。根据《彭水县凤升水库工程PPP项目投融资方案》^[2]的测算，凤升水库年运营财务：城镇供水年收入为785万元，农村人畜饮水年收入为42万元，灌溉年收入为90.3万元，发电年收入为162.3万元，税后总财务年收入约为1020万元。正常运营期内项目年运行费用为1015万元（不含折旧费230万元）。凤升水库PPP项目的运营财务基本实现收支平衡，但基本无盈利空间。如果以使用者付费的方式，完全依靠项目建成后的运营收入覆盖融资建设运维成本，基本不可能。

因此，在政府财力有限，无法使用政府购买服务或政府补助、补贴的方式下，同时项目预期收入不足以完全覆盖运营维护成本的情况下，在中央资金已经落实，需要立即开工建设的情形下，如何吸引社会资本参与此项准经营性的项目，解决融资建设及运营维护呢？

（二）捆绑经营性资源以提高准经营性水利PPP项目的吸引力

在无法改变且也是客观事实的地方政府财力有限和项目经营收入有限的情况下，如果采取捆绑经营性资源平衡准经营性项目的不足，未尝不是一种提高项目吸引力的方式。

1. 国家政策允许以经营性资源捆绑准经营性项目。一是《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定：“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。”二是国家发展和改革委员会、财政部、水利部于2015年3月17日联合印发的《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）规定：“对公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划实施等方式，吸引社会资本参与。”

2. 彭水县采取以捆绑商住用地土地的方式吸引社会资本参与准经营性的凤升水库的建设。凤升水库属准经营性项目，彭水县政府采用项目捆绑土地的PPP模式通过招标选择社会资本来共同推进凤升水库建设，即社会资本出资凤升水库建设配套资金，彭水县政府通过授予社会资本水库运营特许经营权并附加配置彭水新城土地资源项目，平衡社会资本投资成本及合理收益。

该附加土地的基本情况如下表：