三、突发事件应急预案的完善路径分析

如上所述，应急预案确定性的制度体系与具有高度不确定性的突发事件之间存在着天然的紧张关系，那么，如何通过一定的途径来弥补这两者之间的悖论呢？我们认为，可供考虑的思路包括：

1.风险评估基础上的参与式编制

首先，要通过风险分析来增强对突发事件动态变化的预测。为了保证应急预案具有科学性和可操作性，必须在全面系统认识和评价所针对的潜在突发事件类型的基础上，识别重要的潜在事件、性质、区域、分布和事故后果，并根据风险分析的后果，分析应急救援力量和可用资源的情况，为所需的应急资源准备提供建设性意见，这一过程可以增强对动态变化的预测，提高对可能发生的突发事件的预测。风险分析的目的是要明确应急的对象、突发事件的性质及影响范围、后果严重程度，为应急准备、应急响应和恢复措施提供决策依据。风险分析要结合事件的具体情况来进行，分析可能出现的事故，针对某种潜在的事故，分析本地区相应的脆弱性情况，哪些人群、哪些单位和哪些地区属于弱势，应该加强防护，在制定应急预案时特别标明。[5]在建立的预案中，要分析对象事件的类别和级别，可能出现的自然、社会以及人的情况。风险分析的结果应能提供：地理、人文、地质、气象等信息；城市功能布局及交通情况；重大危险源分布情况及重要危险物质种类及后果影响分析；特定的时段；可能影响应急救援的不利因素。风险分析是应急预案编制的基础。将风险分析与预案的制定紧密结合，风险分析的结果不仅有助于确定应急工作的重点，提供划分预案编制优先级别的依据，也能够为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。

其次，多方参与预案编制可以增强其在突发事件动态变化中的可操作性和灵活性。在应急预案编制过程中，让突发事件发生后的应急主体共同参与到应急预案的编制工作中，这既可以增强应急预案编制本身的针对性，又可以在突发事件发生后促进多方主体的有机协同和共同应对。实践中，应急预案的制定遵循的是一种自上而下的途径。一般情况下，国务院部门制定应急预案后，省级政府的相应部门制定省一级的部门预案，之后再是市一级相应部门、基层相应部门制定预案。下级机关在制定应急预案时，多数情况下照搬上级机关制定的预案，没有社会各群体的参与制定，预案内容更没有体现出本级别、本地区的特殊性。另一方面就是缺乏联合制定的预案，我国已有的各级各类应急预案几乎都是某一级政府或者某个部门、企事业单位自行制定的，少有几个关联部门联合制定预案的情况。以2008年南方大雪灾为例，如果电信、电力、铁路、公路、气象、民政、财政等有关部门联合制定了应对灾害天气的应急预案，可能应急活动就会开展得更有效率、更有秩序。在实践中，突发事件发生后，仍然是靠传统的会议方式商讨应对方案，这无疑会大大降低应对突发事件的效率。例如，在2008年南方大雪灾中，中国气象局组织召开国务院应急办以及铁道、交通、电力、民航、安监、民政等部门参加的专题会商会，部署了相应的应急联动工作安排。我们在应急管理实践中仍然沿用这种传统方式的根本原因，就在于应急预案没有起到真正的“应急作用”，各部门没有参与中国气象局《重大气象灾害预警应急预案》的编制，因此很难在发生突发事件之后马上协调联动起来。针对上述问题，一方面，要在各个部门的应急预案编制过程中要加强沟通，建立一个针对突发事件的交流平台，在突发事件发生时要将应急联动切实地做到位，真正做到信息数据共享、统一调度。另一方面，可以建立一个应急预案库，将本地区的所有应急预案放在一个预案库中方便调用和查询，在应急预案库的基础上可以通过运用一些编程手段将各种预案便制成一个基于预案的决策支持系统，实现查询与辅助决策相结合，满足预案执行者操作、维护、管理等要求。

2.特殊情景下的授权与监督

首先，要根据不同情景需求，授予突发事件的现场处置者更多的自主决策权。在突发事件的冲击情景下，既有制度上确定的应急体制可能无法正常运作，或者无法满足应急管理的需要，应急管理机制的各种工作程序和经验法则也可能在新的突发事件面前失灵。“预案的实施必须获得合法性上的保护，即预案中的每项内容都必须有确切的法律依据”。[6]但显而易见的是，在这种情况下，如果完全遵循制度行事，就有可能因行动僵化而招致灾难性的后果；如果人们在既有制度框架之外寻求新的办法，又将面临着因决策错误而承担法律责任的巨大压力；如果允许没有约束的任意行动，则将面临着权力失控的危险。因此一个更具包容性和弹性的突发事件应急预案的保障作用体现在：在突发事件情景下能有效运转，又能为突发事件的应急决策提供足够的策略选择空间，同时保证这些选择具有权宜性，不会背离民主、法治和人权保障的基本价值。

其次，应急预案的执行方案可以通过附件的形式不断更新，来增强突发事件的动态应对。在应急预案的内容方面，我们可以有新的探索，比如在附件中可以包括处置工作方案——相关风险及隐患列表、应急预案和执行程序名录、相关应急资源名录、各相关单位通讯录、力量部署及交通路线图、事件处置规范性表格、宣传口径、政府内部工作流程及其他相关敏感信息。这类处置工作方案在突发事件发生时，可以根据应对需要及时进行调整，能够极大地增强现场应急处置的灵活性和针对性。

3.加强应急预案的培训和演练

在现实中，一些基层单位在实际的应急演练中不知道如何去做，经常会设置一个简单场景，如点一把火、找几个人去扑救、然后照几张相片、拍一段影像“过家家”式的应急预案演练。制定应急预案很重要，但开展应急预案演练更重要。加强预案演练工作，是实现预案动态管理的关键环节。加强预案演练是提高应急预案实用性的必要途径，是提高处置突发事件能力、保障生命财产安全的重要手段。要充分认识应急预案演练的重要意义，制订合理、完善的应急预案演练计划并定期组织演练。对已经制定的预案要结合演练及不断变化的形势和要求实行动态管理，通过不断修订和完善，增强预案的实用性和操作性。

首先，通过应急预案培训和演练使预案的执行者能够真正地认同预案。应急预案本身并不能自动发挥作用，突发事件应对靠的是指挥员的临场指挥和应急工作人员的战斗力。应急预案作用的大小要受制于预案执行者执行能力的高低，为此，要在平时做好应急人员的培训和演练，不断提高指挥和救援人员的应急管理水平和专业技能，从而提高预案的执行力。只有通过开展经常性的实战演练，才能使各级指挥员和应急工作人员熟知应急预案的规定和要求，熟知应急处置基本程序、步骤和方法，真正认同预案。当突发事件来临时才能果断迅速落实预案，增强指挥能力和组织能力。

其次，不要让演练变成“演电影”。预案演习是对应急能力的一个综合检验，应当以多种形式组织由应急各方参加的预案训练和演习，使应急人员进入“实战”状态，熟悉各类应急处理和整个应急行动的程序，明确自身的职责，提高协同作战的能力，保证应急救援工作协调、有效、迅速地开展。近几年来，各级政府、各部门都编制了不少应对突发事件的应急预案，但疏于演练，即使演练也就和“演电影”一样，按照预案排练好，走走形式而已。造成这个现象的原因，一方面，是演练人员在思想上对应急演练重视不够，要么怀着侥幸心理，认为发生突发事件的概率很低，要么怀着畏难心理，缺乏积极性；另一方面，各部门大都抱持观望心理，缺乏主动性，在应急预案的演练过程中，大部分参演人员和部门按部就班，不慌不忙，无法达到应急演练的效果。重视演练，不要让演练变成“演电影”，就是要增加应急演练的真实性、随机性和突发性。为了让演练更加具有突发性，突发事件的发生时间可以由应急演练的指挥部随机确定，同时缩小参演人员的预先知情范围，扩大参演人员规模，让应急演练更加具有真实性、随机性和突发性。进行务实和实战的应急预案演练有两个核心优势：一是增加对潜在危机的警惕性，二是增加处理危机的经验。通过有效的演练，可以克服临场混乱、措施不当、抢险物资准备不充分、抢救人员不到位、延误抢救最佳时间等问题。

再次，将演练与预案的修订、更新结合起来。《突发事件应对法》第17条第4款规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。但有关应急预案的修订条件和程序，至今还没有专门的规定。对演练的结果进行评估，分析应急预案存在的不足，并及时予以改进和完善不失为应急预案修订的一种重要方法。训练和演习的作用是在灾害发生前暴露预案及其执行程序的缺陷，评估应急准备状态，发现并及时修改应急预案、执行程序、行动核查表中的缺陷和不足，这可以提高应急人员的熟练程度和信心，检验应急响应人员对应急预案、执行程序的了解程度和实际操作技能，还可以提高各级预案之间的协调。