二、动态情景与不确定性：一个可能的理论解释

我们先来看我国《突发事件应对法》第18条中对于突发事件应急预案的规定：“应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。”

我们知道，应急预案就是为应对可能的突发事件而事先制定的行动方案。不难看出，这里面有两个基本前提：一是对可能的突发事件我们有提前的预知；二是我们的人、财、物和各种现场资源能够支持我们突发事件的应对工作和现场的决策。但这两个前提假设在实践中都不一定能站住脚，我们对其进行具体分析。

首先，可能的突发事件有时候是很难预判的。突发事件可以分为常规性和非常规性两类。常规性突发事件一般指历史上多次发生过的或重复性较强的、人们比较熟悉的或对可能造成的后果可预见的突发事件，如江河洪水、森林大火等，按照预案或根据变化的情况做必要的调整进行应急处置，一般效果是不错的，可以说应急处置工作基本步入了常态化轨道。非常规突发事件是指历史上未曾发生过或发生过但增加了很多不确定的因素、人们不熟悉、后果难以预料的突发事件，如美国的“9·11”事件、我国的SARS危机、2008年的南方大雪灾、“5·12”汶川大地震等。随着经济社会的发展，气候环境变化的异常，全球化带来人、物流动的加快，现代化本身所具有的脆弱性等因素，非常规突发事件已经呈现多发态势，而这类事件的处置往往没有现成的预案可供遵循。而往往给社会造成重大影响的事件，多是很难预判的非常规突发事件。

其次，现实中突发事件都是动态演化的。通过实践可以发现，有些应急预案的针对性、操作性不强，考虑因素不全，细化程度不够，这是因为我们对可能发生的突发事件很难预判造成的。但是，还有些突发事件在发生后又增加了新的因素，或者是全新发生的因素增加了原来事件的复杂性，应对起来就无预案可言了。比如，在2008年大雪灾中，有17个省（区、市、兵团）不同程度受灾，南方大范围低温雨雪冰冻属历史罕见，这样的巨大灾难在它发生之前我们往往无法预判。但这次雪灾加上春节返乡潮的时机叠加，也是造成灾害后果如此严重的因素。应急预案制定得再好，也只能对可能发生的情况作一个粗略的预想和假设，而实际发生的情况总是与预想的情况千差万别，甚至完全出乎意料。2008年的雪灾和汶川特大地震仍让我们记忆犹新，当时公路运输中断，电力设施损坏，这些情况很难在预案中一一预测和列举。因此，当灾区出现断粮时，粮食应急预案在一些地方就显得苍白无力了。因此，对预案要实行动态管理，不断制定、修订、完善、提高。同时，实践也告诉我们，无论预案体系多么周密，都会有新情况甚至全新的事件发生，必须要增强预案的灵活性，以增加现场的灵活处置能力。突发事件演化规律非常复杂，人们缺乏对于其发生、演变及危害程度的足够认知和可借鉴的经验，为此其应对行为有足够的灵活性和弹性，所以具有确定性的制度体系与具有高度不确定性的突发事件之间存在着天然的紧张关系。

总之，应急预案的制定要求是确定的，但突发事件的实际应对要求却是动态变化的。应急预案都是针对一定的场景来编制的，但是不可能针对所有的场景，这就是造成应急预案往往缺乏针对性与操作性的理论动因。因此，要完善应急预案，就必须使应急预案编制所针对的场景合理，要具有代表性和可调性。代表性是指选择的场景与其他多数场景具有相似性，能够代表大多数情况；可调性是指在选择的场景下的应急方案在其他场景时可以较为顺利地进行调整，这样才能保证应急预案在多种情况下的可操作性，增强应急工作的适应性。