五、基于非常规突发事件应对的公共应急市场运行

非常规突发事件应对的一个重要特点，就是必须在极短的时间内使整个公共应急系统的能力达到最大化，为此，需要将储存于公共应急市场中的能力有效地激发出来。目前，对应急物资的储备是公共应急市场中运行相对成熟的领域，可以作为借鉴，但公共应急市场绝不局限于物资储备，而应当覆盖所有可以市场化的应急产品和服务。关于市场机制在非常规突发事件应对中的运行方式，大致可以分成这样几个阶段：

第一，能力储备。通过市场来储备应对非常规突发事件的资源和能力，主要应通过政府和企业之间签订的的行政协议来实现。这种公私合作协议在本质上是政府在公共应急管理中的制度协调能力的一部分，[41]是将市场的能力纳入国家应急管理体系的法律纽带。协议应当约定这样的内容：（1）企业确保有按照政府要求的标准提供相应公共应急产品和服务的能力；（2）在发生重大突发事件的情况下，企业必须应政府的要求将其资源优先用于满足公共需求，如提供应急物资或应急救援；（3）为了保证协议的履行，政府有权采取必要措施对企业加以监管；（4）政府为企业的能力储备提供必要的补贴或税收优惠。至于储备企业的选择，有研究者以应急物资的生产能力储备为例，认为在补贴资金约束条件下，政府应当根据企业的经济收益、社会收益和企业成本等因素选择储备企业。[42]我们认为，除此以外，考虑到非常规突发事件的影响范围较大，可能对企业产能造成重大打击，因此，对于十分重要的资源，政府还应当在可能情况下与多家企业同时签订协议。出于备灾需要，这些企业在空间分布上应当具有一定的分散性。当然，协议的签订并不意味着企业的产能已经真正成为政府应急能力的一个有效部分，双方还需要在编制应急预案的过程中进行磨合。通过市场来储备应急资源，意味着政府意图将企业的产能作为应对突发事件的一项保障措施，这种保障措施已经成为政府应急预案的一部分。那么，这种保障措施到底是不是切实可靠的，就必须事先得到确认。这种确认是双向的，既要确认在应急预案启动之后，企业能够按照预案的要求履行协议，也要确认在企业能够有效履行协议的情况下，政府的应急预案具有可行性。为此，一方面，签订了应急保障协议的企业作为一个重要的利益相关者，必须被吸收到应急预案的编制过程中，“多方参与制订的预案实际上就是各方对未来应急行动的共识及承诺”。[43]另一方面，这些企业应当参与政府以应急预案为蓝本的演练，政府应对预案的可行性和企业的应急保障能力进行检验。

第二，能力激发。政府对市场能力的刺激，类似于战争状态下的国民经济动员，关键是调整企业生产和服务能力的分配，刺激企业实现特殊产出目标的能力。具体来说，对公共应急市场的刺激包括这样几个方面：（1）调整企业的能力结构。对于那些专门提供公共应急产品和服务的企业，此时应当按照和政府事先签订的协议，调动产能优先满足应对突发事件的需求，必要时停止向普通顾客提供同类产品和服务。对于那些生产普通商品的企业，如果由于突发事件的发生使其产品成了应急物资，政府也可以要求其优先生产该种物资。如果某些企业生产的商品并不属于应急物资，但其产能经过改造可以转向生产应急物资，政府在非常情况下也可以要求其调整生产结构。（2）调整企业的研发方向。对市场的能力动员，除了对已经形成或可能形成的产能进行动员，有时还包括对企业研发能力的动员。某些非常规突发事件发生后，部分必需的应急产品在市场上可能尚不存在，如果按照正常的研发周期，还需要较长的一段时间才可能成功。例如，某种罕见的传染病大规模流行后，最重要的应急物资就是疫苗，而疫苗的研发需要一定周期。此时，政府就需要动员企业的研发能力，要求企业集中科技力量投入于急需产品的研发，必要时中断对其他产品的研发。（3）集中重要的生产资料。某些非常规突发事件发生后，可能对国民经济产生重大影响，造成生产生活资料紧张，为了生产应急产品所需的原料供应也可能受到影响。此时，政府应当千方百计保障生产资料供应，必要时实施征购、征调，乃至减少其他行业的生产资料供给。（4）保护重要企业。某些非常规突发事件如高烈度地震、高级别台风、大面积洪涝发生后，其破坏后果极其严重，可能对整个公共应急产业的生产能力形成打击，进而影响危机处置和事后重建。此时，政府应当采取特殊措施对重要公共应急物资的产能进行保护，例如对生产企业采取特殊的安全保卫措施，迁移企业或其生产线，对重要的产品研发机构或研发人员进行严密保护。

第三，能力输出。公共应急市场所储备的生产能力经过动员激发之后，并不是通过直接向社会提供，而是向政府提供，在转化为政府的应急能力之后再向社会输出。这种能力的转化除了通常的协议购买之外，有时候还包括征购和征用。所谓征购，指的是政府通过行政合同的方式，以强制购买的方式取得公民、法人或其他组织财产所有权的行为。征购从本质上看属于特殊的政府采购，与普通的政府采购行为存在如下差别：首先，征购属于紧急的政府采购，因此并不适用普通政府采购的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等缔约和定价方式，而是根据临时签订的保障协议所确定的价格或政府直接确定的合理价格购买。在普通的政府采购中，政府的购买价格通过供应商之间的竞争应当等于或低于正常的市场成交价格，但对于非常规突发事件背景下的征购，为了激发企业的生产积极性，并考虑到企业因为动员生产能力用于生产公共应急产品所遭受的其他损失，采购价格也可能高于一般市场价格。其次，普通政府采购的合同双方是自愿缔约的，企业可以选择不参加政府采购，采购合同的主体内容基于双方的意思自治形成。征购则是一种具有较强烈单方色彩的行政决定，政府可以决定企业的相关产品或服务只能向政府出售，不得在市场上自由交易，并在较大程度上决定采购合同的价格和其他内容。另一种方式是征用，即政府在给予相应补偿的情况下，获取公民、法人或其他组织财产权、知识产权和服务的方式。在发生非常规突发事件的情况下，法律允许政府实施紧急征用，征用的对象可能是一般公众和企业，但主要还是提供公共应急产品和服务的企业。对于紧急征用需要明确几个问题：（1）征用的条件。只有在非常规突发事件导致公共开支急剧增加，公共资金不敷使用，无法满足协议购买或临时征购需要的情况下才可以向企业进行征用。（2）征用的客体。紧急征用的客体一般是公共应急物资，但在某些情况下也可能是征用专业队伍或专业人员提供服务，如要求救援队伍参加应急救援，要求医务人员参加伤员的紧急救护等，还可能是对企业或个人专利的征用，即把专利强制许可用于大量生产某种急需的物资。（3）征用的补偿。紧急征用是政府为了克服重大公共危机而对私人财产权的克减，在实现公共利益最大化的标准下具有正当性，但仍应遵循“无补偿则无征用”的原则，只不过补偿的标准一般低于通常的市场价格。

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