四、公共应急市场的开放与培育

要发挥市场机制在公共应急管理中的作用，还需要厘清政府和市场的边界。在我们看来，除了下列必须由政府提供的公共应急产品和服务之外，其他需求都可以通过市场来满足：

第一，属于政府履行基本公共安全保障义务的事务。对公共安全的保障是政府最重要的职责之一，是政府必须提供的公共产品，它至少和教育、医疗具有同等重要性。几乎涉及所有公共危机应对的基础性服务都属于政府必须保障的范畴，原因在于：一方面，对公共危机的管理涉及国家安全和社会安全，政府必须保证掌握基本资源；另一方面，为了保证公平，政府必须为所有人提供最基本的公共安全保障，避免因为支付能力的差别导致部分人过度暴露于公共风险当中。如果将基本安全保障服务也交给市场去完成，就可能因企业追逐短期利益而忽视安全风险，以及对弱势群体造成歧视。美国在2005年应对卡特琳娜飓风失败的部分重要原因，正在于将洪水缓冲区交给私营企业管理开发，并完全委托私营慈善机构实施灾后救援。[33]以价格为核心的市场机制只能实现供求双方的短期平衡，而基本安全保障的提供具有长期性、计划性和前瞻性，必须依靠政府来完成。但是，政府提供的这些服务仅仅是最基本的那一部分，对于高端的、个性化的安全保障需求，就应当交给市场去解决。例如，对于交通安全事故，政府应当提供基本的道路救援服务。但如果人们希望在道路上遇险时能够获得更加周到、及时的救援，或者希望在没有道路的野外遇险时也能够获得迅速救援，就应当通过直接购买服务或投保等市场化方式来解决了。再如，政府有义务对公众进行基本的防灾教育，但如果人们希望获得专业的防灾救灾技能培训，或者希望身临其境地进行灾害模拟体验，就只能由市场来提供这种服务。至于基本安全保障服务的提供则包含着道德和伦理因素，具有普遍性和公平性的特点，不应与个人的购买能力挂钩。因此，市场提供的应急产品和服务必须是最低限度之上的、较高层次的，不可能代替政府作为基本安全保障的提供者。

第二，具有自然垄断属性的领域。自然垄断是经济学上的一个概念，指的是在某个行业中，如果单一企业生产所有各种产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，该行业的成本就是部分可加的。如果在所有有关的产量上企业的成本都是部分可加的，该行业就是自然垄断的。换言之，即使平均成本上升，只要单一企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，由单一企业垄断市场的社会成本依然最小，该行业就是自然垄断行业。法学上对这一概念的理解进一步考虑到了自然垄断的社会效果，认为自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。某些公共应急产品和服务可能具有自然垄断属性，允许市场竞争会增加社会成本。例如，建立一个突发事件的监测系统来收集各种公共危机信息，是提供大多数公共应急服务的基础，但如果由各个企业分别去建设这样的系统就完全没有必要。这种工作只能由政府完成，在为公众提供信息预报、预警的同时，同时向企业提供其所需的专业信息并收取合理费用。

第三，存在“搭便车”效用的其他公共应急产品和服务。经济学上的“公共产品”指的是在使用和消费上同时具有非排他性与非竞争性的产品，一方面，某些人对这些产品的使用无法排除其他人同时使用它，另一方面，某些人对这些产品的使用也不会降低其他人使用这些产品时的效用。反之，同时具备竞争性和排他性的产品属于私人产品。介于二者之间——如只具备非排他性或非竞争性的产品，或者在一定条件下才具备这些属性的产品——被称为混合产品。公共应急领域的产品和服务既有可能属于公共产品，也可能属于私人产品或混合产品。其中，公共产品在使用上容易产生“搭便车”现象，没有付费的人也可以和付费者一样消费这些产品。因此，由于完全无利可图，不可能有企业愿意直接提供这样的产品。例如，一个企业如果为某个社区开发了一套公众防灾减灾手册，其他条件相似的社区就可以在不付费的情况下使用这个手册。再如，一所学校聘请专业机构编制了学校应急预案编制模本，邻近的学校就可以迅速加以借鉴。因此，那些投入成本大，又无法对使用者进行明确划分和收费的产品，市场是无法参与其中的，此类公共产品只能由政府来提供。[34]

发达国家的经验表明，公共应急市场可以提供的产品和服务主要包括如下种类：应急设施、设备和技术，用于应急储备的物资，应急救援服务，应急教育、培训、体验与演练服务，公共应急的评估和咨询服务，灾害或事故保险等。政府在这些领域包办过多会严重抑制市场机制的作用，例如我国政府长期包办灾害救助导致灾害保险投保率极低，公民风险意识淡薄，汶川地震等重大灾害中的保险赔付占总体损失的比例几乎可以忽略。[35]因此，政府在上述领域的退出或收缩，是形成公共应急市场的必要前提，但远非充分条件。公共应急市场的形成和发展，还需要在政府的主导下进行长期培育，这至少需要解决两方面的问题：

第一，对社会需求加以刺激。尽管现代社会已经是一个风险社会，人们暴露于公共危机的风险越来越高，但这并不自然而然地产生全社会对公共应急产品和服务的强烈需求。因为，人们尽管知晓风险的存在，但总是心存侥幸，总是倾向于认为危险不会在自己身上发生，也就不愿意积极采取能够降低风险或减少损失的措施，更不用说付费购买某种产品或服务了。即使是大规模的非常规突发事件，其直接受害人也仅仅是社会中的少数人，占绝大多数的普通公众在危机过后仍然会倾向于忽略危机的影响。“企业……参与应对重大突发公共事件主要以市场方式进行，以取得利润为目标，但目前国内应急市场尚待开发，尚未形成有效的产品竞争市场，而且国家法律法规的缺乏也使市场容量和产品市场前景不大明朗，地方政府的某些考虑也会减缓应急市场的成熟，这就客观造成企业缺乏动力参与应急管理。”[36]“应急产品生产企业普遍反映，除了军队、武警、公安等少量用户外，应急产品需求主体不明确，找不到有效用户，无法进行有目的的生产。”[37]社会对公共应急产品和服务的需求是很难自发产生的，需要政府通过某种恰当的方式给予引导和刺激，最有效的方式就是通过法律对安全标准和危机防御能力做出强制性规定，使潜在的、弹性的需求变成强制的、刚性的。大规模的需求一旦产生，市场必将随之形成。例如，近年来由于农村中小学大面积撤点并校，大量学生需要乘坐车辆上下学，这对于校车生产企业本应是一次重要商机。但由于合格校车的购置和运营成本较高，绝大多数学校宁愿冒着发生事故的危险，也不愿意购买或租用。随着校车事故的不断发生，直至2011年甘肃庆阳校车事故造成严重死伤，国务院迅速出台了《校车安全管理条例》，对校车标准做出了强制性规定。此后，对校车的需求才真正形成“井喷”。再如，2010年《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》提出煤矿和非煤矿山要制定和实施生产技术装备标准，安装井下安全避险六大系统，并要求于3年内完成，否则将吊销企业营业执照。此举为市场创造了百亿商机。[38]我国的公共应急法律体系有一个明显的缺陷，就是对公共突发事件的各项准备工作——如资金投入、物资保障、设备配置、人员训练、素质养成等——都提出了基本目标，但无一例外地缺少明确的、强制性的标准和保障措施。因此，相关产业的市场一直无法发育。当然，在政府主导的资源供给模式下，对需求的刺激很可能导致政府无法满足这些需求而十分尴尬，这也是法律上对刚性标准避而不谈的原因之一。而在市场化模式下，上述问题将不复存在，通过立法来刺激需求以促使市场的形成不应再有障碍。

第二，对企业进行保护和激励。政府对一个产业可以采取许多激励性措施，有学者将其划分为诱导性政策、管制性政策和指导性政策，[39]但重点无非是产业发展基金、低价土地、税费优惠、财政补贴、投融资工具、政府采购中的倾斜性措施等。目前，广东、四川、安徽等省份已经以地方性法规、地方政府规章、产业规划等形式出台了针对应急产业的此类措施，也建设了浙江乐清、广东东莞、上海徐汇区、重庆合川、安徽合肥等几个应急产业园区。但与这些措施相比，政府对企业的保护对于产业发展和市场发育更具基础性意义，这至少应当包括：（1）简化行政许可。多数研究者主张强化公共应急的市场准入机制以避免低水平建设，但我们认为，政府在产业发育的初期不应设置过高的准入门槛，以避免扼杀市场的竞争活力。尽管公共应急产品和服务与公共安全密切相关，存在着政府规制的必要。但这种规制应当更多地体现在对产品和服务的核准上，而不是抬高市场主体准入资格、资质的门槛。（2）取消区域壁垒。地方性的保护措施所形成的壁垒，不但妨碍了企业的成长和全国性市场的形成，还将因为对正常竞争的限制导致产业发展停留在低水平。对于依靠政府大量采购的公共应急产品和服务，这种情形十分容易发生。（3）保护知识产权。大部分公共安全产品和服务的技术门槛都不是很高，容易仿效。因此，在市场发育的早期，为了鼓励创新，政府应当特别强化对知识产权的保护，避免“劣币驱逐良币”的市场逆淘汰。

我国的《突发事件应对法》第32条第3款规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。”第36条规定：“……国家鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。”这可以被看做关于国家扶持公共应急产业的最重要法律依据。2007年，时任国务院秘书长的华建敏在贯彻实施《突发事件应对法》会议上的讲话中提出要进一步加快公共安全和应急产业的发展。要求“深入研究监测预警、通信信息、救援装备和个体防护等方面对应急产品的需求，加快制定促进相关技术和产业发展的扶持政策，充分运用保险、税费、信贷、政府采购等经济手段，引导企业积极参与应急产品研发和制造，适应保障公共安全的要求”，“要抓好国家科技支撑体系建设，建立一批应急技术转化基地，扶持一批有能力的规模企业，努力使我国的应急产业在较短时间内有一个大的发展”。此后，工信部于2009年发布了《关于加强工业应急管理工作的指导意见》，国家发改委制定的2011年《产业结构调整指导目录》也将“公共安全与应急产品”作为单独产业类别鼓励发展。但从总体上看，目前的政策还存在如下缺陷：一是侧重于从宏观上对应急产业的发展进行引导，缺乏可操作性的实施细则，也没有强制性的执行要求；二是侧重于促进应急产品的产业发展，针对公共应急服务的政策导向则不明确；三是以引导性政策为主，激励性政策没有充分使用；四是政策作用对象主要是应急资源的提供方，对于应急产品和服务的消费者以及市场机制关注不足。[40]这些问题也是我国的公共应急产业迟迟未能达到预期发展水平的重要原因，只有通过完善立法尽快得到解决，我国应急产业的发展、应急市场的发育才能获得良好的政策环境。