二、对社会动员机制的检讨

“‘应急社会动员’是指为了有效预防和成功应对突发事件，各级政府充分发挥主导作用，通过宣传教育、组织协调等方式，调动企业、社会力量的积极性，整合全社会的人力、物力与财力等资源，形成预防与应对突发事件合力的一个过程。”[10]社会动员源自战争动员，在我国有着深厚背景和悠久传统。一方面，执政党在夺取政权的斗争和国家建设的过程中建立了强大的政治动员机构和有效的政治动员网络，积累了成熟经验，这为国家在重大灾害或其他严重危机中开展社会动员提供了先天条件，其主要依托是执政党的基层组织及执政党领导下的工、青、妇等人民团体。另一方面，“集中力量办大事”和“一方有难、八方支援”等理念作为社会主义制度优越性的重要体现，在公共应急管理中也主要通过社会动员机制来表现。[11]在长期的实践中，社会动员机制曾经屡次证明了其有效性，执政党和政府通过社会动员所激发出来的巨大社会力量在重大灾害的救援和重建中屡屡奏效。这种动员机制被看作是我国公共应急体系的一大优势。[12]“社会动员使整个社会的潜能得到释放、资源得到整合，从而在短时间内形成解决危机的强大合力。实践证明，这种管理效果，显然是一个各自为政、分散决策的管理体制所无法办到的。”[13]以社会动员为主要特征的救灾“举国体制”被称为“操作性强、反应灵敏、效率高的法宝”。[14]而在立法上，社会动员也被不断肯定。1997年颁布的《防震减灾法》（已于2008年修改）是我国公共应急领域的第一部重要法律，它在临震应急和震后应急两个环节都对社会动员机制做出了规定。其第29条规定：“破坏性地震临震预报发布后，有关的省、自治区、直辖市人民政府可以宣布所预报的区域进入临震应急期；有关的地方人民政府应当按照破坏性地震应急预案，组织有关部门动员社会力量，做好抢险救灾的准备工作。”其第33条第1款规定：“破坏性地震发生后，地震灾区的各级地方人民政府应当组织各方面力量，抢救人员，并组织基层单位和人员开展自救和互救；非地震灾区的各级地方人民政府应当根据震情和灾情，组织和动员社会力量，对地震灾区提供救助。”2007年出台的我国公共应急基本法《突发事件应对法》第6条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”值得注意的是，这一规定位于该法“总则”当中，这就意味着社会动员是被作为突发事件应对的一项基本制度来看待的。

但是，从近年来我国公共应急管理——特别是应对非常规突发事件的实践来看，社会动员机制已经表现出明显的不适应性，这可以从两个角度加以考察。

首先，社会动员在大多数时候已经异化为公共部门的自我动员，其典型是2003年的SARS危机和2008年的南方大雪灾。2003年SARS危机的应对可以分为前后两个阶段：前半期是一种封闭式的危机管理，以对外管制信息、对内条块掣肘、应对无序混乱为主要特征，谈不上社会动员；后半期则转向开放，应对工作逐步变得透明、统一、有序，并开始对社会资源提出了需求。这种需求主要通过两种方式来满足：一是征用，如征用旅馆酒店用于隔离SARS疑似病人和密切接触者；二是动员，如通过中国红十字会、中华慈善总会等组织发动捐赠，动员基层组织加强当地疫情监控，动员在京大学生在校封闭学习、离京大学生暂停返校，等等。我们不难发现，这些做法实质上都不是真正的社会动员，因为其动员的对象都不是真正的民间资源，而是动员主体本身所掌握的资源，是一种准政府资源。中国红十字会等团体，村、居委会等基层组织，高等学校等事业单位都属于这一范畴。这种动员说到底是政府对自有资源的自我动员，其作用是激发自身能力而不是汲取外部力量。当然，我们不能否认，这种动员对于社会公众产生了某种精神感召，从而增强了其与政府共度危机的信心，或者激发了其同情心从而给予捐赠，但这与发动社会力量直接参与公共危机应对这一社会动员机制的初衷已经相去甚远。

在2008年的南方大雪灾中，这一问题似乎有所改善，出现了零星的志愿者个人或组织参与应急救援，如从唐山远赴湖南帮助修复电力设施的十三位农民、在贵阳提供免费搭车服务的“绿丝带”活动、在广州火车站从事辅助性工作的志愿者等。但更为重要的事实是：政府为了实现“保电通路”的目标，全力动员煤炭企业加大产能并从速向停电的南方各省运输，动员电网企业不惜代价修复受损的电力设施，动员高速公路公司抢通被冰雪覆盖的道路，这才是政府社会动员的主要着力点，其动员对象主要是国企，说到底还是自我动员。而且，民间力量在此次灾害应对中的参与是个别的、有限的、自发的，基本与政府的动员无关。相反，正是由于政府对社会资源的动员不足，出现了受灾地区的居民不愿“自扫门前雪”而是坐待军队救援，很多地方捐赠物品堆积如山却无人分发等现象。[15]这种现象的深层原因是近几十年来我国社会结构发生的深刻变化。在计划经济体制下的“总体性社会”中，社会与国家高度一体化，每个个人被无数的单位和集体所吸纳，这些单位和集体又被政府所牢固掌控，国家对经济和社会资源可谓全面垄断。因此，政府在危机时刻对这些自身掌握之下的单位和集体进行动员，实际上就实现了对全社会的动员。而经过近三四十年的剧烈社会变迁，人们不断地从“单位人”变成了“社会人”，单位已经不足以成为联系国家和个人的最有效纽带。与此同时，各种资源在国家、社会和个人之间的分配格局也已今非昔比。政府凭借传统模式实施的“自上而下”的动员也就只能作用于其自身掌控的那部分资源，对于社会的作用力越来越弱，社会动员自然就异化为自我动员了。

其次，社会动员机制本身暴露出多方面的缺陷，这一点可以从2008年汶川大地震以来的多次特大自然灾害中得到证明。汶川大地震是继SARS之后的另一标志性非常规突发事件，在这次灾害应对中，举国体制发挥了重大作用，有研究认为，在汶川地震后的6年间，举国救灾体制至少使灾害造成的间接损失减少5552亿元，同时因灾获益4588亿元，举国救灾体制总体经济效益达10140亿元。[16]与此同时，汶川抗震中的社会参与达到了一个前所未有的高度，与相隔仅仅数月的南方大雪灾表现迥然不同。究其原因，是因为这次震灾在短时间内造成的损害大大超出了政府的应对能力，并使全社会深受震动，为社会力量的参与释放出了较大空间。在此后的玉树地震、芦山地震中，民间组织的表现不断趋于成熟，角色变得日益重要，与政府的协作也愈加顺畅融洽。但这并不意味着社会动员机制取得了成功，反而暴露出了这一机制的许多固有缺陷。我们知道，民间力量在突发事件应对中所发挥的作用必然是补充性的、辅助性的，但从其参与汶川地震等危机应对的动机和姿态上来看，却具有明显的主动性、自发性。例如，据学者在汶川地震后对60家民间组织的调查，有14%的组织立即采取了行动，73.2%的组织在地震后24小时采取了行动。其中，61.7%的组织得知地震后立即召开紧急会议部署救灾；41.7%的组织公开发布本组织救灾信息；35%的组织派出先遣小分队考察灾情；35%的组织立即设计募款方案；33.3%的组织立即与政府有关部门联系；11.7%的组织动用紧急储备资金。[17]但这些行动大多是自发的，并非政府动员的结果。或者说，这时候的“动员”已经从政府“对社会动员”转变成“由社会动员”了。[18]因此，社会动员机制并不是民间力量在这几次公共危机治理中得到释放的主要原因。传统的“命令型”社会动员模式已经严重失灵，只不过这种失灵具有某种隐蔽性。因为，在突发事件发生后，社会会表现出某种紧急一致性，个人、群体、企业、政府部门和政治领导人通常会齐心协力，共同应对。同时，公民角色出现扩张，人们不仅更愿意合作，而且可能参与到各种应急救援活动中来。[19]在这种情况下，应急响应和恢复活动中表现出来的社会紧急一致性和公民角色扩张在一定程度上掩盖了传统“命令型”动员的缺陷，产生了“命令型”动员依旧有效的幻象。[20]更为重要的是，按照社会动员的逻辑，作为动员者的公共部门和作为被动员者的民间是主体与客体的关系，公共部门并没有将民间力量作为共同参与公共危机治理的一个对等主体来看待。动员者对被动员者的要求只是服从与配合，因而需要对后者进行管理，甚至加以限制、防范和戒备。按照这种逻辑，政府和民间不可能在对等、信任的基础上建立良好协作关系。传统上，政府垄断式的公共事务管理模式排斥其他社会主体的参与，形成了“全能政府”的形态。[21]而在不得不吸收社会主体参与的情况下，政府仍然习惯性地试图将这些参与者全部纳入自己的管控之下。而在利益追求日趋多元化、公众权利意识逐渐觉醒的现代社会，政府想继续通过单向的动员和命令来调动公众参与并将其纳入自己的管控之下，无疑已经十分困难。[22]有的研究者认为2007年的《突发事件应对法》已经建立起了“共治型”的应急管理体制，现在看来是过于乐观了。

尤其值得注意的是，社会动员机制几乎完全忽略了市场在公共危机治理中的作用。社会动员的目的是发动社会资源无偿、自愿地参与公共危机应对，增强国家克服重大公共危机的整体能力。尽管政府对参与危机应对的某些单位和个人可能给予某些物质或精神上的补偿、激励，但在本质上，社会动员机制排斥了通过等价、有偿的方式由市场提供应急资源的做法。而一个成熟的应急产业体系恰恰可以为全社会积蓄能量，在发生重大公共危机的情况下，国家对其施予刺激，就可以使其迅速释放出应对危机所需的大量资源来。尽管由市场提供资源必然具有有偿性，国家对这些资源的使用需要付出对价，但长期来看，相对于政府一家包办的模式，用市场来储备应急资源并在必要时释放能力的做法，效率更高，成本更低。但这一切，已经和传统社会动员机制的旨趣相去甚远了。在社会动员的框架下，“政府为主、社会为辅、市场为零”，这一格局对非常规突发事件情景下实现公共应急能力最大化的目标来说，其缺陷是显而易见的。要真正建立起政府、社会、市场三者良好互动的多元化公共应急组织体系，就必须解决好两个问题：一是以互信、对等为基础建立起官民合作机制，二是培育公共应急产业，开放公共应急市场。对于前者，学术界已经给予了足够关注，研究成果汗牛充栋；对于后者则极少有人涉及，大多数学者在研究公共危机的治理主体时，都有意无意地忽略了市场，我们在此将重点做一探讨。