一、非常规突发事件背景下的公共应急组织体系

相对于平常状态而言，所有的突发事件都具有“非常规”的特征，“突发事件”一词本身就是对其“非常规”属性的揭示。人们最初认为，突发事件在类型、成因、规模、后果等方面各有不同，在应对方式上也颇多区别，但这些都只是程度上的差别，即“量”的差别。突发事件分级的理论和制度即根源于此。[1]我国的《突发事件应对法》将突发事件划分为一般、较大、重大、特别重大四级，并有区别地规定了针对不同级别事件的应对措施。相应地，分级响应成为了大部分应急预案编制时的基本框架。但人们逐渐发现，以“量”的差别为基础的突发事件分级理论解释力是有限的，其分析框架对某些极端严重的突发事件会表现出明显的不适应性，原有的制度安排也常常失灵，需要将此类事件放在新的框架下来研究，“非常规突发事件”的概念正是在这样的背景下提出来的。

如果说“突发事件”的概念是将非常状态与平常状态做了一次特殊/一般的划分，那么，“非常规突发事件”的概念就是进一步做了特殊中的特殊/特殊中的一般这样的二次划分。这种理念最早发端于保险业，保险公司发现对于某些特别严重的灾害无法通过大数法则来建立数学模型，无法单独开发针对这种灾害的保险产品并对灾害损失予以承保，否则这种灾害一旦发生，保险公司很可能面临破产。据此，保险业提出了“巨灾”（Catastrophe）的概念，意指对保险业产生巨大冲击的特殊灾害事件。[2]在此基础上，保险业开发了有别于一般灾害保险的巨灾保险模型和巨灾保险市场，并创造了一系列的新的金融工具。此后，学术界陆续提出了类似概念，如“极端事件”、“极端灾害”等，其含义大同小异，近年来自然科学界和管理学界将其提炼为“非常规突发事件”，这一概念逐渐得到了较为广泛的接受。

非常规与常规的突发事件在外在特征、演变过程和应对模式上都存在着显著的差别。例如，非常规突发事件在发生原因上表现出难预测性，在演变过程上表现出不确定性，在影响后果上表现出严重的社会危害性。当然，这些特征都是外在的，要真正理解非常规突发事件的内涵，还要从突发事件本身的属性出发。突发事件是一个基于能力本位的概念，某一事件之所以称得上“突发”并足以导致公共危机，就是因为它带来的冲击超出了相关主体在平常状态下的应对能力，需要运用某些特殊的应对手段才有望克服。如果某一事件的处置完全处于应对者的掌控之中，也就无所谓“突发”了。但是，大多数突发事件出现频率较高，其发生、演变和影响的基本规律逐渐被人们所了解，其破坏性虽然较高但仍在公众的心理承受范围之内，人们在应对这些事件的长期过程中也逐步积累了一些行之有效的预防、避险或止损方法。这些事件如若发生，人们通过运用这些方法，将可以有效防范事件的发生、控制事件的发展、消减事件的影响。尽管上述方法或策略也有一定的特殊性，在平时通常不能使用，但一旦使用往往就能有效控制事态。如此一来，一个社会的应急能力就变得和这些事件逐渐相适应，这些事件也就常规化了。

循着这一思路，我们可以从应对者能力的角度来理解非常规突发事件的含义。非常规突发事件的发生，将突破人们业已形成的抗危机能力，超过人们既有的风险认知范围、常规手段下的可控程度和通常的心理承受能力，从而需要使用非常规方式予以应对。在具体形态上，非常规突发事件可能表现为这样几种情形：一是超出人们的风险认知范围，如首发或偶发、未知类型的突发事件，或虽然知晓其类型但发生概率极低、人们的认知极其有限的事件，如SARS危机；二是超出常规的可控程度，人们使用常规的危机管理方法无法应对，或虽然掌握某些方法但其运用十分困难或需要付出极高代价，如核泄漏、核爆炸；三是超出通常的公众心理承受能力，这些事件在类型上属于人们已知甚至熟知的类型，但损失惊人，以致对公众心理造成巨大冲击，如唐山大地震、汶川大地震。此外，多种常规突发事件在特殊时空条件下以某种复杂形态叠加也可能形成非常规突发事件，如2008年的南方大雪灾。这一事件包含了大规模雨雪冰冻（自然灾害）、电力设施大面积受损（事故灾难）、公路和铁路交通中断（事故灾难）、交通枢纽大规模旅客滞留（社会安全事件）、人员冻伤（公共卫生事件）等。“多灾种短期共同影响特定社会系统，这是典型的深度不确定性情境，即多种危险源较短期内现实化并共同影响人类系统，从而导致不确定性重叠增加的情境。”[3]当我们独立看待这些事件时，它们无一例外属于常规事件，但当这些事件同时爆发并构成复杂的因果链时，在整体上就超过了人们一时的应对能力，构成一个非常规突发事件了。因此，我们可以对非常规突发事件下这样的定义：它是指前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在的次生、衍生危害，破坏性严重，从而超过人们既有的风险认知范围、常规手段下的可控程度和通常的心理承受能力，采用常规管理方式难以克服，需要使用非常规方式予以应对的突发事件。[4]

非常规突发事件要求人们设计出新的应对工具，由此对公共应急管理的技术、方法和制度全面地提出了创新需求。这种需求反映到公共应急的组织体系上，就要求人们设计出一种能够快速集中全社会的危机应对资源，在最短时间内实现应急能力最大化，从而能够与非常规突发事件带来的重大危机全力一搏的组织方式来。

所谓公共应急组织体系，指的是一个国家或区域中公共应急力量的构成及其组合方式，解决的是应对突发事件的能力来源、力量构成问题，其建构原则是应急能力与应急需求相匹配。在不同背景下来探讨公共应急的组织体系，其内涵是不同的。因为，应急管理组织体系面对现实灾变情境时会产生能力滞后困境，这被称为“情境差距”，对情境差距弥合的过程主要就是应急组织体系对灾害的适应过程。越严重的灾害，会有越多类型的组织进入灾害应对体系，而且会有越多形态的组织适应出现。组织的“结构—功能”转换越顺畅，灾害的应对就越有效，而组织的弹性程度越高，组织“结构—功能”的转变就越及时，组织的内外关系越协调，组织适应灾变就越有效。[5]对于一般突发事件，基层政府通常足以应付，其组织问题无非集中在政府及其部门、各部门之间的相互关系方面。规模较大的突发事件可能超出基层政府的应对能力，需要上级政府援助，从而需要探讨纵向府际关系的问题。对于更加重大的突发事件，其应对可能超出政府的能力，需要借助执政党的动员和军队的支援，这就需要研究党、政、军等公共权力部门之间的关系。而对于非常规突发事件来说，集中全部公共部门的应急能力也可能难以应对，需要通过一定方式凝聚全社会的资源，使公共应急能力在最短时间达到最大化，这就需要重新构筑整个公共应急的组织体系。这种扩展后公共应急组织体系包括行政责任系统和社会责任系统，而后者则包括企业、事业单位、非政府组织和个人等。[6]因此，非常规突发事件背景下的公共应急组织体系需要解决的核心问题已经上升到国家、社会与市场三者关系的层面，其目标是建立起一个多元化的公共应急组织体系。美国学者是这样总结其公共应急体系的：“我们拥有一个由公共机构、非赢利组织和私人企业组成的全国性网络，它可以在自然和技术灾害发生的事前、事中和事后提供各种服务。”[7]中国学者在这个问题上也逐步建立了共识：“尽管政府是现代危机治理形态的核心，但不是唯一的治理机制，不能挤占市场和社会组织的位置，取代他们的功能，而应该利用其权威地位提供有利于后两者健康发展的制度环境。”[8]“在政府责任不应或无法覆盖的领域中，在政府作用低效率的领域中，应该充分发挥社会各方面的力量，鼓励市场组织和社会组织发挥作用。”“随着政府在应急管理中的‘无限责任’收缩为‘有限责任’，如同其他领域的公共治理一样，政府的角色由‘划桨’转化为‘掌舵’，需要运用多种政策工具间接地调节市场行为和社会行为，凝聚市场和社会的力量为应急管理服务。”[9]但是，我国现行立法和实践对这个问题的回应，并不是建立一个多元化的公共应急组织体系，而是建立一个社会动员机制，并将相关问题置诸社会动员的框架下进行讨论。因此，我们有必要首先对社会动员机制及其实践加以检讨。