二、北京市法律援助现状

（一）北京市法律援助的立法状况

《北京市法律援助条例》就其立法授权来看，属于法条授权立法。《法律援助条例》授权省、自治区、直辖市人民政府对“法律援助事项补充范围”^[1]和“公民经济困难标准”^[2]作出规定，授权省、自治区、直辖市司法行政部门会同财政部门核定“法律援助办案补贴标准”^[3]（以上三项授权简称“三项标准”）。全国已有25个省、自治区、直辖市制定了地方性法规和政府规章，对“法律援助事项补充范围”和“公民经济困难标准”作出了规定。但是，过去北京市对“三项标准”的落实主要体现在政府文件^[4]上，其效力层级较低。

1．科学化的地方立法观念

《北京市法律援助条例》的立法过程中体现出如下科学化的立法观念：

（1）经验立法和超前立法相结合

《北京市法律援助条例》的制定过程，体现了对于历史和经验的总结，即对于1994年以来，尤其是2003年国务院《法律援助条例》施行以来的北京市法律援助工作的总结，这个五年期间也正好是2003年至2008年北京市十二届人民代表大会的五年任期。经验立法和超前立法的紧密结合，可以使立法的进程与改革的进程相适应，用法律引导、推进和保障地方经济发展与改革地顺利进行。

（2）立足本土与学习借鉴相结合

《北京市法律援助条例》在国务院《法律援助条例》颁布之后，在吸收借鉴的基础上，也有其自身的特点，即“注重对本土资源的利用”。北京市拥有强大的法学专家给予智力支持；北京市经济快速健康发展提供了强大物质保障；北京市法律援助是全国法律援助试点期间的代表模式之一，经验丰富；北京市具有全国最强大的法律服务能力；北京市有较好的社会环境和制度保障。

（3）质量效益型、服务型的社会立法

随着我国社会主义法律体系的形成和不断完善，立法已由追求数量转变为注重质量。北京市地方立法已经达到了一定规模，从立法时机、立法决策、立法调研、立法内容等立法选项和立法统筹方面来看，《北京市法律援助条例》的出台就是非常典型的质量效益型、服务型的社会立法。

2．北京市地方立法准备

虽然2003年通过的《北京市制定地方性法规条例》（2017年1月20日修订）对地方性法规制定过程中的预测、立项、立法计划安排，以及起草均未涉及，但是《北京市法律援助条例》的立法准备还是经历了较完整的立法预测、立法规划、立法决策过程。

（1）从先行性立法转变为实施性立法

北京市司法局“为了适应新形势对法律援助工作的客观要求，推动首都法律援助事业法律化、制度化建设”^[5]，早在2001年就成立了由北京市司法局领导，北京市人大内务司法委员会、北京市市政府法制办等有关部门参加的“北京市法律援助立法领导小组”，组成了由有关法学专家和相关人员参加的《北京市法律援助条例》起草小组，有计划、有步骤地开展了立法准备工作。2002年3月，北京市司法局完成了《北京市法律援助条例》的立项论证工作。经过各方努力，《北京市法律援助条例（草案）》起草完成，正式列入北京市政府法制办完成项目和市人大预备完成立法项目。^[6]“立法还注重征求专家的意见，征求意见范围更广、更深入，并形成了制度。”^[7]北京市政府参事室也组织参事们对《北京市法律援助条例》进行了讨论并提出修改意见。一些从事法律援助的公益律师也参与了相关的论证工作。

在北京市司法局的推动下，北京市原计划就法律援助进行地方性法规的“超前立法”，但是，在2002年初见成果的这一立法工作，必须与全国层面的法律援助立法相协调，以避免朝令夕改。因此，《北京市法律援助条例》就由“先行性立法”转变为“实施性立法”，即根据《立法法》第63、64条规定来立法。《北京市法律援助条例》的起草过程，虽然一波三折，从2001年提出立法建议到2008年通过，历经8年，但是整个立法预测过程还是符合立法科学化特征的。

（2）地方立法规划

2008年3月20日，北京市人民政府办公厅印发了《2008年市政府立法工作计划》，在计划完成地方性法规项目中明确规定：“4.法律援助条例（草案）（市司法局起草）。”^[8]2008年3月24日，北京市人大常委会2008年至2012年立法规划项目向社会各界公开征集意见。《北京市法律援助条例》被列为2008年至2012年立法规划项目的第一类，即任期内修订或制定的法规。2008年4月22日，北京市人大常委会公布了《北京市人大常委会2008年立法工作计划》，该计划即包含审议《北京市法律援助若干规定（草案）》。^[9]

《北京市法律援助条例》的立项论证是由北京市人大常委会和北京市政府法制办共同进行的。北京市政府法制办进行立项论证的目的在于争取“立项”；而北京市人大常委会进行论证，其工作机构完成的是“立项论证报告”，主要是论证该项目应不应该立、立什么、怎么立的问题。按照《关于开展法规立项论证试验工作的意见》，北京市政府有关部门提出制定或者修改地方性法规建议的，在向市政府法制办申请立项的同时，应当将立项报告送交常委会有关工作机构。关于如何协调两个立项论证问题，北京市人大常委会法制办时任办公室副主任邹维萍在接受采访时，认为为了避免重复调研，北京市人大常委会工作机构的立项论证可以结合市政府法制办的立项论证工作进行，北京市政府法制办的立项论证重点听取的是政府内部和专家的意见，同时兼顾社会各方面的意见；人大常委会的立项论证则应侧重听取人大代表及社会各方面的意见。^[10]所以，两个立项论证实际上起到了信息整合、互为补充的作用，是分工协作、有机衔接的关系。

（3）地方立法决策

分析《北京市法律援助条例》制定过程中的立法决策，即是否需要立法、立什么法、设计什么制度三方面的决策。

第一，是否需要立法的决策。《法律援助条例》的三项授权是决定制定《北京市法律援助条例》的首要原因和上位法的主要依据，而北京市人大常委会也认识到制定《北京市法律援助条例》是依法行政的必然要求，同时也是适应北京市法律援助工作的客观需要。北京市法律援助事业快速发展，出现了“三个趋势”：社会法律援助需求旺盛且多元化的趋势；案件数量的增幅加大的趋势；人民群众对服务能力和服务水平的要求逐步提高的趋势。这些新特征、新情况是北京市法律援助事业中需要应对和解决的实际问题，因此，为适应北京市经济、社会和法治发展的实际需要，北京市迫切需要制定一部地方性法规。

第二，立什么法的决策。根据立法体制，作为地方性法规的《北京市法律援助条例》属于实施性的地方立法。此外，立什么法还跟北京市相对比较成熟的法律援助立法条件有关：各界的智力支持、有力的物质保障、丰富的实践经验、较强的法律服务能力和良好的社会环境。

第三，设计什么制度的决策。制定北京市法律援助地方性法规的总的思路，是以《刑事诉讼法》《律师法》和国务院《法律援助条例》为依据，以相关法律、法规和相关规范性文件为参考，结合北京市社会、经济、法治发展状况和法律援助开展的实际情况，学习借鉴其他省市立法的有益经验，通过立法主要实现以下目标：进一步明确法律援助的政府责任性质；建立法律援助经费保障机制；进一步明确法律援助事项补充范围、经济困难标准，对补贴标准的制定作出授权性规定；明确有关部门在法律援助实施过程中的协调和配合作用；规范法律援助的受理、审查和实施程序，设定法律援助各方的权利、义务。

3．北京市地方立法调研的分析

在立法过程中，立法调研主要包括对立法规划和法律草案起草的调研。

（1）从委托起草到部门起草

2002年北京市司法局委托专家进行相关课题研究。在2007年开始的《北京市法律援助条例》的起草过程中，北京市司法局法律援助管理处委托从事公益法律服务事业的专业律师进行调研和起草工作。^[11]但是实际上，《北京市法律援助条例》的起草工作最终是由北京市司法局完成的，并经过了北京市政府法制办立项论证会的论证。《北京市法律援助条例》的起草由司法行政部门负责，有利于法规的可操作性和针对性，但有可能使法规的制定囿于部门职能的范围。同时，如果政府部门在地方立法中起主导作用，那么政府职能的特点决定了有关部门可能主要从本部门依法管理的需要及工作的角度出发来立法，有悖“限制权力”和“保障权利”的原则。但是，由于法律援助的专业性质和归口管理，并且考虑到成本、时间等诸多因素，由司法行政部门负责《北京市法律援助条例》的起草，同时吸收法学专家和公益律师的意见，虽说是一个次优选择，但也基本符合地方立法科学化和民主化的特征。

（2）对立法机构调研的分析

北京市司法局作为《北京市法律援助条例》的起草单位和北京市法律援助事业的管理机构，召开了北京市法律援助立法工作会议。^[12]北京市司法局通过综合调研，认为北京市的法律援助工作存在如下亟待解决的问题：如何调整法律援助的“三项标准”；法律援助经费保障水平与日益增长的法律援助需求还存在差距；与相关部门沟通、协调渠道不够畅通；关于法律援助程序的规定有待进一步明确。^[13]

（3）对向社会征求意见的分析

北京市法律援助地方立法工作经历了两次向社会各界征求意见。从2008年4月7日至4月23日，北京市政府法制办就《北京市法律援助条例（草案）》首次面向社会公开征求意见。草案首次新增多种民事法律援助事项，并将城乡低保标准引入法律援助受助对象的认定，主要内容包括：遭受家庭暴力可申请法律援助、受助对象参照低保标准认定、工青妇高校具有法定援助义务。^[14]由于《北京市法律援助条例（草案）》^[15]需要提请北京市第十三届人大常委会第六次会议审议。北京市人大常委会内务司法办公室于2008年7月5日至7月14日通过北京市人大常委会门户网站，征求代表和广大市民对该项法规草案的意见和建议。北京市人大网站的“北京市人大常委会公示项目征集意见列表选登”中，并未列出对于该草案的意见选登。此次征集意见的草案与首次公开征求市民意见的草案相比，明确规定了口头和书面申请的方式，律师拒绝法律援助机构指派时应承担的责任，特别规定了农民工因请求支付劳动报酬或工伤赔偿、公民因见义勇为致使合法权益受到损害的，不受经济困难条件的限制。

此外，北京市人大内司办、北京市政府法制办、北京市司法局于2008年4月11日到4月15日期间，就《北京市法律援助条例（草案）》召开了五个层面的论证座谈会。

4．从法案到法的分析

《北京市法律援助条例》由北京市政府提出法案，被列入北京市第十三届人大常委会第六次会议议程，经过两次草案审议、列入日程、大会报告、分组讨论、表决程序和公布程序，正式颁布施行。

2008年9月24日上午，北京市第十三届人大常委会第六次全体会议分组会议审议了《北京市法律援助条例（草案）》。^[16]2008年12月4日，北京市第十三届人大常委会召开第24次主任会议。会议研究了《北京市法律援助条例（草案修改稿）》，并决定由北京市第十三届人大常委会第八次会议审议表决《北京市法律援助条例》。^[17]2009年12月19日，北京市第十三届人大常委会对于《北京市法律援助条例（表决稿）》进行投票表决，通过《北京市法律援助条例》，即日公布于北京市人民代表大会常务委员会网站（http://www.bjrd.gov.cn）以及《北京市十三届人大常委会公报（2008年第7号）》，并决定《北京市法律援助条例》自2009年3月1日起施行。

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注释

[1]《法律援助条例》第10条第2款规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定。”

[2]《法律援助条例》第13条第1款规定：“本条例所称公民经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。”

[3]《法律援助条例》第24条第3款规定：“法律援助办案补贴的标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根据需要调整。”

[4]这些政府文件是指《北京市人民政府办公厅转发市司法局关于公民申请法律援助经济困难标准和事项补充范围意见的通知》（京政办发〔2007〕54号）和北京市财政局《关于调整法律援助办案补贴标准的通知》（京财行〔2003〕2153号）。

[5]周信副局长在全市法律援助工作会议上的讲话（2002年4月11日）//吴玉华.北京司法行政年鉴—2003.北京：北京市司法局，2003：53.

[6]北京市司法局研究室.全面推进司法行政现代化建设进程开创有首都特色的司法行政工作新局面//郑怀义.2003年北京社会展望.北京：中国社会出版社.2003：235.另见，吴玉华局长在全市司法局长工作会议上的讲话.（2002年7月31日）//吴玉华.北京司法行政年鉴—2003.北京：北京市司法局，2003：15.

[7]北京市地方志编纂委员会.北京年鉴2003.北京：北京年鉴社，2003：137.

[8]《北京市人民政府办公厅关于印发2008年市政府立法工作计划的通知》（京政办发〔2008〕18）。

[9]有意思的是，这里涉及一个立法技术问题，即北京市人大以地方性法规的方式来制定国务院《法律援助条例》实施性的立法，应该冠以何种名称，是“条例”还是“若干规定”？这在北京市人大和其他省、自治区、直辖市的立法过程中，都是存在分歧的，并未达成一个统一认识。

[10]刘晓鹏.北京人大试行法规立项论证（记录）.人民日报，2008-08-06（14）.

[11]佟丽华.为了正义——致诚公益十年.北京：法律出版社，2009：230.

[12]［2015-10-18］.http://www.bjsf.gov.cn/publish/portal0/tab189/info12591.html.

[13]论北京市法律援助地方立法.［2015-10-18］.http://www.bjsf.gov.cn/publish/portal0/tab85/info7843.html.

[14]王皓.北京市法律援助条例草案征民意.北京日报，2008-04-09（7）.

[15]北京市法律援助条例（草案）.［2015-10-18］.http://www.bjrd.gov.cn/27925/2008/07/04/301@21264.html.

[16]周奇.听取并审议北京市法律援助条例草案.北京日报，2008-09-25（1）.

[17]北京人大常委会审议市法律援助条例草案修改稿.北京日报，2008-12-05（4）.