民告官突围

民官关系始终是中国社会、政治和文化的重大主题。历史学家们总是倾向于从某一时期的民官关系来透视一个社会的健康程度和文明水平。当一介草民与握有强大权力的政府部门对簿公堂时，一个真正的法治社会正渐行渐近。

1989年4月4日，《中华人民共和国行政诉讼法》颁布并于次年10月1日开始实施。自那时起，行政诉讼(即“民告官”)案便一直是媒体和公众关注的焦点。透视其屡屡成为“新闻”的背后，是自古便有“屈死不告官”的草根阶层与“刑不上大夫”、“官尊民卑”传统势力的博弈与较量。

“民告官”案从1998年起开始呈逐年激增的势头。2001年，我国的“民告官”案首次突破10万件，从1992年年受案不足3万件增加到这一年的100 921件，这一数字后来被法学界视为我国行政审判的突破性标志。2003年，全国各地法院审结行政诉讼案件114 896件，胜诉率为30%。

胜诉率解读

“民告官”案的质和量是一个国家和地区法治环境的“晴雨表”，它不仅直接关乎公民的法治意识、权利保障，更体现了行政机关依法行政的水平，彰显着理性问政步伐的快和慢。同国外“民告官”案20%左右的胜诉率相比，我国30%的胜诉率似乎是一个可以让人感到欣慰的数字，但法学界人士却对此另有一番评论。

北京大学法学院姜明安教授认为，我国“民告官”案胜诉率之所以较高，一方面与法院行政审判的经验越来越丰富、法官的素质和水平在不断提高有关。另一方面也必须看到，一些地方和部门行政执法的质量实在太低、执法行为极为恶劣，如果不判其败诉就不足以平民愤。

“告到法院的相当一部分是这种执法行为极为恶劣的案子，与西方国家的公民动辄就因为一点小事将政府告上法庭不同，我国大多数公民仍然是能忍就忍，不到万不得已不会上法庭。”

姜明安认为，对于一个拥有13亿人口的大国来说，每年10万余件的“民告官”案显然是少得可怜。

“有的县一年只有两件‘民告官’案，如果其中的一件胜诉，这个县‘民告官’案的胜诉率就是50%。”

来自最高人民法院的统计数字显示，《行政诉讼法》自1990年10月1日开始实施以来，我国共受理“民告官”案91.3万件，平均每年6.8万件，胜诉率为31.28%。

姜明安对31.28%的胜诉率做了进一步的统计和分析：在31.28%的胜诉率中，法院直接撤销行政机关行政行为的占14.91%;行政机关在诉讼过程中改变了自己的行政行为、原告撤诉的占12.92%；法院变更行政机关行政行为的占0.92%；法院判断行政机关履行法定职责的占2.53%。四者相加合计为31.28%。

姜明安说：我国“民告官”胜诉案往往集中在治安处罚、土地所有权、使用权的确定、行政许可、行政强制这类案件上，败诉类案件大多集中在计划生育、偷税漏税、行政规划、政府干预企业间争议或纠纷、涉及非人身权非财产权类的案件上。

瓶颈何在？

一方面是看似不低的胜诉率，另一方面是与一个拥有众多人口的大国极不相匹配的受案总量。“民告官”在中国遭遇的尴尬与困境似乎是不言而喻。

《行政诉讼法》是法律赋予中国百姓一把锋利的维权之剑。但作为与民事、刑事诉讼并列为“三大诉讼”的行政诉讼在中国的进展却相对迟缓和滞后。我国每年的民事诉讼案都在500万件以上，相形之下，每年10万余件的行政诉讼案显得有些微不足道。

姜明安认为，行政诉讼的最大瓶颈是法院难以做到独立审判。我国目前的行政辖区和行政诉讼辖区是统一的，行政机关对法院的影响力比较大，在法院的人、财、物都由地方政府管着的情况下，它很难不受地方政府的制约。湖南某县法院便是因为在一件行政诉讼案件审理中判决县政府败诉，县政府竟停发了该县法院几个月的工资。

突破限制

《行政诉讼法》必须突破原有受案范围的限制是法学界又一趋于一致的观点。

2001年4月，河北律师乔占祥将铁道部告上法院。乔占祥认为，铁道部于2000年12月21日向有关铁路局发出的《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》，以及有关铁路局依据此通知对票价实行上浮的措施，侵犯了他本人及广大旅客的合法权益。乔占祥认为，该通知不仅内容失当，而且程序违法。该案以乔占祥败诉而告终。

2003年9月，安徽青年张杰(化名)在通过了安徽省国家公务员考试后的体检中被检查出感染了乙肝病毒，芜湖市人事局因此宣布张杰体检不合格不予录取。11月10日，张杰正式向芜湖人事局所在的新芜区人民法院提起行政诉讼，状告人事部门“歧视乙肝患者”。2004年4月2日，法院确认被告芜湖市人事局在2003年安徽省国家公务员招录过程中作出取消原告张杰录取资格的具体行政行为，主要证据不足。

姜明安认为，这两起案件突出地反映了近几年来我国“民告官”案的两个新特点：一是诉讼的目的开始涉及公共利益，而过去我国的“民告官”案只涉及个人利益。二是有些案子开始形成行政诉讼和宪法诉讼的结合。我国现在没有宪法诉讼，乙肝歧视案实际上不是行政诉讼而是宪法诉讼，但因原告告的是行政主体，所以同时也是行政诉讼，但它涉及的是宪法问题。我国现在是把宪法诉讼纳入行政诉讼中，这实际上是为宪法诉讼打下了基础。

日趋复杂的“民告官”案使我国目前行政诉讼在受案范围方面存在的不足暴露无遗：只能起诉具体行政行为，不能起诉抽象行政行为；只能救济人身权和财产权，不能救济劳动权、受教育权等其他权利；只能审查外部行政行为，不能审查涉及所谓特别权力关系的行为。

姜明安说：“受这种受案范围的限制，北大博士生状告北大案和乔占祥案都无法立案。”

(原载于《新民周刊》2004年第16期，同时接受采访的还有应松年、马怀德、周汉华等人)