法律：为盲人点亮行路的明灯专家会诊“外地盲人免费乘车”案

【话题背景】

《中华人民共和国残疾人保障法》(1990年)第44条明确规定：盲人可以免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船。1990年10月1日，北京市民政局、公交总公司、市残联联合发布通知，决定发放《北京市盲人免费乘车证》，作为盲人免费乘坐公共电汽车的凭证，后又将其适用范围扩大到地铁，今年4月23日再次扩大到城铁列车。

但是，对于没有《北京市盲人免费乘车证》的外地盲人而言，能否免费乘车，却有不同看法。山东盲人陈某因多次被拒绝免费乘坐地铁，愤而以侵犯法定福利权为由，将北京市地铁公司告上法庭。一审陈某打赢了官司。然而，就在宣判当天，当他与妻子乘坐地铁时，免费乘坐再次遭拒。手执法院的判决书，自称“眼前始终亮着一盏法律明灯”的陈某感到茫然。

免费乘车是所有盲人的法定权利

为什么说盲人在所有城市包括非常住地城市都应该享受免费乘车的权利？北京大学法学院教授姜明安的分析是：“首先，《残疾人保障法》是全国性法律而非地方性法规，在全国范围内均应适用；其次，‘可以免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船’，这是法律赋予盲人的一项权利，地方性法规、规章或者其他规范性文件不能对此作出限制。”

如何理解“市内”和“可以”

姜明安教授认为：理解和解释法律，必须从立法的宗旨和目的出发，同时还必须准确把握法律概念的内涵、外延以及习惯用法，而不是简单地从字面上去机械理解、任意解释。《残疾人保障法》是规范全国性事务的全国性法律，从其保障残疾人平等、充分地参与社会生活、共享社会物质文化成果的立法宗旨来看，“市内”，显然应当是指全国范围内所有城市的“市区”，而非“本市”；同时，从立法惯例来看，如果是仅指“常住地城市”，法律一般也都会作出明确限定。 对于“可以”的理解，姜明安认为：“‘盲人可以免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船’，这是一项赋权性规定，‘可以’显然是对盲人的赋权，是指对于盲人而言，他可以行使免费乘车的权利，也可以放弃；但对于公共运输企业来说，这意味着一项必须履行的法定义务，是没有选择余地的。”

在遇到地方性法规或规范性文件与国家法律产生冲突时，应该按照冲突规范，执行上位法律；通过及时审查，调整下位法的内容，与上位法保持一致； 提高立法档次和立法质量。

(原载于《检察日报》2003年12月24日，同时接受采访的还有张步洪、刘仁文等人)