整治地方保护如何进行

2003年12月2日，最高人民法院向全国法院发出一个通知，要求全国各级法院要依法审理行政案件，为行政机关整治地区封锁和部门行业垄断行为提供司法保障。

通知中写道：“各级人民法院受理涉及地区封锁和行业垄断的重大案件，应当及时向当地党委和人大报告，与当地政府沟通，争取支持。对于被诉具体行政行为依据的规范性文件，只要违反国家法律法规的有关规定，人民法院在审理行政案件时不予适用。”

联系到“李慧娟事件”，这样两句看似平常的话似乎暗含深意。而学者们对这个通知则各有看法。

“各级党委、地方人大应当主动支持法院，维护法院的独立审判权，推动司法改革。”北京大学法学院姜明安教授说。

据了解，我国早在20世纪80年代就确立了党委不过问具体案件审理的原则，确定这个原则的规定还没有被废止。因此，姜明安认为，如果是法院的党组织就这些案件向地方党委汇报是合理的，但是以法院的名义向地方党委报告就不合理了；地方人大也不应当过问法院审理的具体案件，尤其是对于还没有开始审理的案件，这种过问往往会对接下来法院对案件的审理产生影响。

姜明安认为，法院越是这样寻求外力的“支持”，越不利于司法改革的推进，要真正树立法院的权威，应该依靠司法独立、提高法官素质等措施，在依法办案的过程中逐渐改变法院目前的地位。

“规范性文件”如何界定？

对于通知中“对于被诉具体行政行为依据的规范性文件，只要违反国家法律法规的有关规定，人民法院在审理行政案件时不予适用”这句话，学者们也表达了自己的看法。

最大的问题是“规范性文件”的范围界定，因为从广义上来说，法律、行政法规、地方性法规、规章等都属于规范性文件，不同的范围界定会使得这条规定产生完全不同的效果。

“对于规章以外的其他规范性文件，法律原本就规定只是‘可以作为参考’，但是，如果包括了地方性法规和地方政府规章，就有一点问题了”，姜明安对记者说，“一个省少则也有几个中级人民法院、几十个基层法院，这些法院的法官法律素养不一，对法律法规也可能有不同的理解，如果他们可以直接决定是否适用地方性法规和政府规章，则不利于法律统一”。

“这一条规定从字面上理解，就是法官可以选择适用法律，但对违法的规范性文件，不要加以违法、无效之类的判断，不予适用就够了”，姜明安分析说。

“如果涉及地方性法规，最好是二审统一到省高院来审，统一对地方性法规和政府规章的理解；如果这个范围还包括国务院制定的行政法规，就应当在最高法院进行‘监督审’或者‘三审’”，姜明安对于避免发生像李慧娟事件这样的案例提出建议。

姜明安在上周参加最高人民法院组织的司法改革讨论会上已经提出了对三类案件应当进行“三审”的建议，本文提到的就是其中一类。“当然，这涉及诉讼法、组织法等相关法律的修改和完善，还需要一段时间的推动”，姜明安告诉记者。

【背景资料】

最高人民法院《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》(节录)

十三、依法审理行政案件，为行政机关整治地区封锁和部门行业垄断行为提供司法保障

各级人民法院要依法保护公民、法人和其他组织的诉权，促进行政机关依法行政，克服地方保护主义。对涉及行政机关整治地区封锁和部门行业垄断的案件加快审理，及时结案，防止违法行为者利用诉讼程序阻挠行政机关依法行政。

各级人民法院受理涉及地区封锁和行业垄断的重大案件，应当及时向当地党委和人大报告，与当地政府沟通，争取支持。对于被诉具体行政行为依据的规范性文件，只要违反国家法律法规的有关规定，人民法院在审理行政案件时不予适用。在审理案件过程中，发现行政机关在整治地区封锁和部门行业垄断中有违法行为或者不规范的行为，在依法裁判的同时要及时向有关部门提出司法建议。

(原载于《21世纪经济报道》2003年12月8日，同时接受采访的还有应松年、贺卫方等人)