拓宽公民自治组织的成长空间

有序的政治参与 有效的自我管理公民自律：为社会整体提供秩序

记者：进入市场经济之后，政府权力的行使便不再像先前计划经济时代那样统一而管用，在一些方面政府与被管理者的关系十分紧张，被指责为强悍与专横；在另一些方面则出现了许多管理的真空，使政府应有的管理无法发挥作用。自治组织在市场经济多元化的社会中，发挥着什么样的作用呢？

姜明安：第一，分担政府的部分公共职能，为社会提供部分“公共产品”。公民自治组织由公民直接选举产生，且随时处在公民近距离的监督之中，因此其行使公共职能可以较大限度地避免政府机构行使相应职能可能导致的腐败、滥权和高成本低效率。虽然我国现在一些行业组织、社会团体在行使公共职能时也出现腐败等问题，但这不是因为公民自治不起作用，而恰恰是因为这些组织尚未完全自治，其“官”性未除，“民”性未立。

第二，参与国家管理和对政府的监督。参与民主是现代民主的重要特色，是对议会民主的重要补充。作为公民个体，要参与国家管理，影响国家决策和对国家权力的行使起监督制约作用是很困难的。公民只有结成一定的利益自治体，才能形成影响力，实现真正的参与民主。没有利益自治体，就不可能有真正的参与民主，而没有真正的参与民主，议会民主即使不是虚伪的，也可能是形式多于实质。

第三，实现相应范围、相应领域的公民“自律”，为社会整体提供秩序。公民自治组织除了执行法律授予或政府委托的某些公共职能外，它还通过本组织内部成员协商一致达成的协议、章程、行规或村规民约，规范本组织成员的行为，实现相应行业、职业、组织等的自律。

第四，为本组织成员提供服务，维护本组织成员的权益。公民自治组织的一个重要功能即是为本组织成员提供“公共产品”，而社会服务和权益保护是每个公民必需的“公共产品”。这些产品既可由政府提供，也可由公民自治组织提供，但由后者提供比前者提供通常更廉价、更可靠、质量更优。政府管理的范围太大，往往难以照顾到每一个公民，难以适应每一个公民的具体情况，而公民自治组织无疑具有优势。

第五，为国家权力社会化和国家消亡准备条件。根据马克思主义学说，国家最终是要消亡的。国家消亡前，“公共产品”主要由政府提供，国家消亡后，人们仍在社会中共同生活，不能没有“公共产品”，那“公共产品”由谁提供呢？这个使命只能落在公民自治组织的肩上。当然，国家消亡将是一个相当长的历史过程，因此，政府职能向公民自治组织转移只能是逐步完成的。

加强立法：让公民自治组织健康发展

记者：目前自治组织还相当脆弱，还处在培育与完善阶段，我们应该做些什么呢？

姜明安：公民自治组织虽然不享有一般国家权力，但它们根据各自的组织章程享有相应的社会权力。另外，根据法律的授权和政府的委托，它们有时也行使某些政府权力。根据政治学的理论和历史经验，有权力就必须有制约，否则，必然产生权力滥用。对于公民自治组织，如何保障其权力正确行使，使之正确发挥作用，防止其异化为“第二政府”，是我们需要认真考虑和认真加以研究的问题。我想，在当前，至少应从下述四个方面为公民自治组织正确发挥作用建立制约机制和创造条件：第一，保障其自治性，防止官僚化倾向。公民自治组织的生命力和价值即在于其非政府性、非官方性，如果我们把公民自治组织办成变相官方性的或准官方性的——负责人由政府任免，经费由政府提供，任务由政府下达，工作向政府报告——那么我们不仅不能解决“政府失灵”的问题，而且会使问题扩大化进而导致灾难。因此，今后公民自治组织的负责人必须由其组织成员直接选举产生，经费主要由组织成员的会费和通过其他途径自行筹措，其活动直接向其组织成员负责，并定期和不定期向组织成员报告工作，接受组织成员的监督。第二，建立完善的内部运作程序制度。公民自治组织行使公共职能同样应遵守公开、公正、公平的现代正当程序。没有正当程序制约，即使是公民自治组织，也同样会产生腐败和滥权。第三，完善公民自治组织的内外监督和内外救济制度。公民自治组织既要接受内部组织成员的监督，也要接受政府的外部监督，政府对于公民自治组织实施的违法行为和损害国家利益和社会其他组织、个人利益的行为，可以予以行政处罚和其他处理。公民自治组织成员对于本组织违法侵犯其合法权益的权力性行为，应能够申请行政复议和提起行政诉讼。对于非权力性的侵权行为，则可通过民事诉讼途径救济。第四，国家立法机关应加强关于公民自治组织的立法，通过法律明确各种公民自治组织的性质、地位和自治权力，确定公民自治组织与政府，公民自治组织与其成员、与社会其他组织的关系，确立公民自治组织行使职权的基本程序要求和制约、救济机制。只有制定了完善的立法，才能为公民自治组织充分和正确发挥其应有的作用提供稳定的法制保障。

(原载于《工人日报》2001年8月10日)